Por: Francisco Martínez.
En América Latina el Ordenamiento Territorial es un tema aún en gestación, a pesar de que en los últimos 30 años, con desarrollos diversos, se han hecho importantes avances en materia de adaptación normativa y de desarrollo institucional, en un contexto de comportamientos gubernativos entre centralización, descentralización, concentración, y, una lógica de actuación temporal limitada por obtener resultados a corto plazo; la predominante ha sido hacia acciones de desarrollo económico, sea como zonas especiales de desarrollo o proyectos regionales de desarrollo.
Se puede afirmar que los años ´80 del siglo pasado, fueron, para Latinoamérica, el momento del despertar en materia de Ordenamiento Territorial, fue la era del ecodesarrollo, influenciado por el informe Brundtland (Nuestro Futuro Común, 1987) y la Cumbre de Río+5 (Río de Janeiro, 1992); en un momento político post dictaduras militares y de ajustes estructurales pro-estados mínimos conforme la agenda del Consenso de Washington.
En El Salvador, desde los años cincuenta con la nueva Constitución y nuevos marcos regulatorios este tema entró a agenda pública pero no tuvo los resultados previstos, se intentó un reimpulso con MetroPlan 80 en 1968 después del terremoto del 3 de mayo de 1965, sin avances sostenidos; es hasta los años ochenta, especialmente posterior al terremoto del 10 de octubre de 1986, y el PLAMADUR (METROPLAN 2000), que el debate sobre ordenar y desarrollar el territorio del país ha estado en la opinión pública, en la academia y en la política, en la agenda de gobierno ha ido y venido en los debates. Fueron esfuerzos en busca de ordenamiento y desarrollo urbano, con énfasis en San Salvador y su Área Metropolitana.
Este debate sobre el desarrollo del territorio y su gente es un tema activo, con altos y bajas, diversos esfuerzos desde el Estado se han impulsado, en 1986 se aprobó el Código Municipal y se creó el ISDEM (Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal), en 1988, se aprobó la Ley del FODES (Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios de El Salvador).
De nuevo a raíz de los impactos de los terremotos de enero 13 y febrero 13 de 2001, el tema volvió a la palestra y el gobierno de turno contrató estudios técnicos internacionales, que en 2004 presentaron propuestas de: Política de Ordenamiento Territorial, Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, y, para una Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial. Se asumió un enfoque nacional en esta visión del ordenamiento.
Esta fase normativa concluyó en 2011, sin cerrar el debate ni la necesidad de actuar, con la aprobación por la Asamblea Legislativa el 28 de julio de 2011 de la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, (Diario Oficial 143, Tomo N° 392 del 29 de julio de 2011). Que entró en vigencia un año después, pero con un limitado desarrollo o casi nula implementación.
El último gran evento, ha sido la nueva Ley del FODES aprobada en noviembre 2021 (Diario Oficial N° 213, Tomo N° 433, Fecha: 9 de noviembre de 2021), que modificó el porcentaje a transferir, asignando un monto igual al uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes netos del Presupuesto General del Estado, para usar por los municipios con libre disponibilidad; y, la creación de la Dirección de Obras Municipales DOM en 2021 (Diario Oficial N° 219 Tomo N° 433, Fecha: 17 de noviembre de 2021) que para la ejecución de obras municipales tendrá una asignación de recursos, que en ningún caso podrán ser inferiores al tres por ciento (3%) de los ingresos corrientes netos del Presupuesto General del Estado, destinadas a atender a todos los municipios de la República.
La experiencia mostró, a 35 años de creado el FODES como instrumento para promover el desarrollo desde el territorio, que no logró los resultados previstos, la descentralización de recursos no se optimizó por falta de una estrategia nacional que articule esas inversiones y la discrecionalidad final en el uso. En la mayor parte de los Municipios el FODES no ha contribuido a la mejora de la calidad de vida de los habitantes. Un Ordenamiento y Planificación del Territorio será clave para mejorar su eficacia
Entre las dificultades esenciales para el uso óptimo y sostenible de los recursos naturales, humanos y la infraestructura construida dentro del territorio salvadoreño, destacan: el desorden de usos, la desorganización y dispersión normativa e institucional imperante, la falta de voluntad política y de cultura cívica, el predominio de los intereses privados sobre el interés público.
Por ello, es relevante precisar las diferencias de que consideramos como Planificación Territorial y que asumimos cuando nos referimos al Ordenamiento Territorial, en una lógica de procesos político-institucionales.
La Planificación Territorial (nacional-regional-local) es el proceso político estratégico de intervención prospectiva para el largo plazo, con mediciones de mejora en el corto y mediano plazo, respecto del mejor uso de los recursos en un territorio determinado, de tal forma que se asegure que las dinámicas de las diferentes actividades humanas contribuyan al bienestar común desde un enfoque del desarrollo sostenible. Orienta al desarrollo y al ordenamiento del territorio.
El Ordenamiento Territorial es un proceso político administrativo en el cual previo los diagnósticos respectivos y en el marco de una líneas estratégicas se implementan acciones que potencien sustentablemente las condiciones propias de un determinado territorio, no sólo desde enfoques urbanos sino desde una mirada espacial, que atienda los problemas de los diferentes conflictos en el uso del suelo, oriente la mejor ubicación para el desarrollo de infraestructuras e inversiones productivas, considerando los impactos previstos por el calentamiento global.
El ordenamiento del territorio es clave para lograr los fines del bienestar de las personas, es complementario a la planificación territorial, sin un ordenamiento del territorio no se puede lograr los resultados esperados de los planes de desarrollo territorial. Ordenar y planificar el territorio teniendo en cuenta de forma precisa las distintas dimensiones del Territorio y las interacciones de las personas en sus diversas actividades. El momento actual es congruente con un nuevo momento del rol del Estado.
El planteamiento del Presidente de la República, Nayib Bukele, del 31 de diciembre de 2022, que señalaba que “El Salvador debería estar dividido en 50 municipios, máximo. Es absurdo (decía) que 21,000kms2 estén divididos en 262 alcaldías.” Esto levantó de nuevo el telón para debatir de forma histórica y prospectiva sobre el necesario Ordenamiento Territorial del país.
Esta decisión de una nueva distribución político-administrativa es factible lograrlo a corto plazo; hay decisión política de avanzar hacia un nuevo momento del Desarrollo Local, con uso óptimo y sostenible de los recursos naturales, las potencialidades de las personas y el medio construido, para lograr el mayor nivel de Desarrollo Humano. Esta, premisa se confirma con las declaraciones del Presidente de la Asamblea Legislativa, Ernesto Castro, del 20 de febrero 2023, en que señala que: “ya tienen avanzado el estudio para disminuir el número de municipios y diputados.”
Es claro que hay una nueva dinámica sobre el reordenamiento del territorio, recuperar las experiencias, la construcción teórica y programática es una tarea clave para el mejor acompañamiento a las decisiones institucionales y un proceso que se asiente y legitime en los territorios.
El actual gobierno, bajo el liderazgo del Presidente Bukele, reúne las condiciones político-institucionales, amplio respaldo popular y colaboración de los otros Órganos del Estado, para impulsar esta transformación en los territorios, que sería una reforma radical del Estado.
Para lograr un nivel de Desarrollo Humano alto, con bienestar para la población, el país debe superar la atomización y dispersión del actual municipalismo clientelar e ineficaz, y, adoptar un enfoque de ordenamiento y planificación del territorio desde lo Regional, Subregional y Microregional, en el que se retome las características funcionales económico-sociales del territorio para establecer el nivel de centralidad que proporcione variados bienes y servicios de las distintas comunidades y cómo conforman entre sí, un sistema que influye positivamente en el desarrollo.
Las razones para impulsar el Ordenamiento Territorial y regionalizar el país se resume en:
- Aprovechar el espacio territorial y potenciar el uso sostenible de los recursos naturales
- Reducir las brechas de desarrollo y lograr mayor igualdad en un Estado de Bienestar
- Asegurar espacios de participación de la sociedad en la definición de su desarrollo
- Fortalecer las identidades locales y los lazos comunitarios microregionales
- Reformar el Estado y descentralizar la gestión pública hacia el territorio y las personas
- Eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios públicos y creación de bienes públicos
- Optimizar resultados desde la gestión local, para el desarrollo humano sostenible
- Mejorar la situación fiscal y la gobernanza autónoma de los territorios asociados
- Asumir proactivamente la gestión de riesgos y vulnerabilidades desde los territorios
La realidad impone que el Área Metropolitana y su extensión suburbana y rural, debe incluir los municipios comprendidos en los Departamentos de San Salvador y La Libertad AMSS, ya de hecho los nodos previstos en 1953, se han desarrollado, en los municipios del Valle de San Andrés y el de Apopa-Nejapa que se integran con Quezaltepeque, Opico y Ciudad Arce ya vinculados vialmente. Más el potencial desarrollo de los Municipios con playas de La Libertad, en el Nodo Turístico Surf Citi I, integrado a los desarrollos de los municipios de Huizúcar, Nuevo Cuscatlán, Zaragoza, San José Villanueva y La Libertad.
Esa misma realidad puede asumirse para plantear una nueva administración político administrativa, para lo que sería factible dividir políticamente el territorio de la República en 5 regiones, para lo que sería importante impulsar una reforma a la Constitución (Artículos 200 a 207) y aprobar una Ley Especial de Ordenamiento y Desarrollo Territorial para la Sostenibilidad -LEODTS- en la que se detallen estas circunscripciones regionales.
- Una región Occidental, integrada por los territorios de los actuales departamentos de Ahuachapán, Santa Ana y Sonsonate;
- Una región Norte, integrada por los territorios de los actuales departamentos de Chalatenango y Cabañas;
- Una región Metropolitana integrada por los territorios de los actuales departamentos de San Salvador y La Libertad;
- Una región Central integrada por los territorios de los actuales departamentos de Cuscatlán, San Vicente y La Paz; y,
- Una región Oriental integrada por los territorios de los actuales departamentos de Usulután, San Miguel, La Unión Y Morazán.
No se trata de desaparecer municipios por decreto, estos son configuraciones sociohistóricas, el propósito debe ser fortalecer su ambito de incidencia en el desarrollo sostenible de las personas, pero la experiencia demuestra que asociarse potencia ese resultado. Y qué la actual atomización reduce las posibilidades de desarrollo de sus habitantes.
Avanzar a un nivel de desarrollo humano alto sostenido, planteándose el reto nacional de lograr para 2030 un indicador mayor a 0.71, (en 2010 era de 0.659 y en 2021 era de 0.675) eso significa superar la marginación y exclusión estructural de las mayorías populares, e implicaría:
- Que la población tenga acceso universal a servicios sociales básicos (educación, salud, viviendas, agua y saneamiento, espacios públicos, zonas de recreo)
- Reducir las vulnerabilidades y gestionar los riesgos
- Cohesionar el tejido social y reducir las brechas estructurales
- Mayor equidad en el ingreso (reforma del Estado y reforma fiscal, cambio de la matriz económica)
- Crecimiento económico sostenible, que implique
- Desarrollo urbano, y
- Desarrollo rural
- Aprovechamiento de las potencialidades del territorio mediante su ordenamiento planificación y desarrollo e integración de los espacios municipales.
- Facilitar y potenciar la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones
- Confianza ciudadana en las instituciones
Para lograr un nivel de Desarrollo Humano alto para los salvadoreños, se recomienda priorizar 30 metas (de las 169), de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible, que incluyen un monitoreo sistémico de 41 indicadores (de los 241) de las metas priorizadas, además de la asignación suficiente de recursos en los respectivos programas y proyectos de gobierno que incluyan estas apuestas impulsadoras.
Elevar las condiciones de vida constituye el fin último de las políticas de ordenamiento territorial, por eso es por lo que deben articularse con las políticas de desarrollo socio económicas.
La imagen de referencia El Salvador 2050, debe ser: un país seguro, cohesionado, próspero, de alto valor económico-social, sostenible, humano y feliz.
*El presente artículo es un resumen de un trabajo académico de próxima publicación.
