La controversia
Una intensa controversia se ha desatado a raíz de un requerimiento de información presentado por TRACODA, un grupo de jóvenes que trabajan por la apertura de los datos públicos y la participación ciudadana. Solicitaron ante diferentes entidades públicas el listado de empleados y datos laborales de estos. Los datos servirán para alimentar una herramienta de publicación y consulta en línea (GobData). La controversia surgió porque entre esos datos han pedido que se indique el salario de cada empleado. Textualmente el requerimiento es el siguiente:
Listado de TODOS los empleados de la institución de la cual usted es oficial de información, incluyendo para cada uno el nombre completo, cargo o puesto ocupado, si se encuentra contratado por Ley de salarios o contrato, salario nominal mensual, último grado académico obtenido, género y fecha de ingreso a la institución. Lo anterior para los años 2019, 2018, 2017 y 2016 (un listado para cada año).
Varios sindicatos del sector público se han unido para protestar en contra de la iniciativa de TRACODA, entre ellos la Confederación Sindical de Trabajadores y Trabajadoras de El Salvador (CSTS), el Frente Social y Sindical Salvadoreño (FSS), la Federación de Asociaciones o Sindicatos Independientes de El Salvador (FEASIES) y la Concertación Popular por un País sin Hambre y Seguro (CONPHAS). Entre sus argumentos señalan que se está haciendo mal uso de la información. William Berríos, del FSS, declaró que (Diario Verdad Digital, 26 de marzo de 2019):
El ejercicio de la transparencia, y buen uso de la información privada y pública, parecería que está siendo abusando más allá del normal escrutinio, y se está intentando exponer la información al uso indiscriminado, mediante lo cual podría ser sujeto de manipulación, a complacencia de intereses con fines ajenos a los intereses reales de la sociedad; situación que podría afectar a todo tipo de personas, cuya privacidad e intimidad están consagrados en la Constitución.
Como en muchas contraversias que ocurren en El Salvador, los voceros generalmente mezclan inválidamente argumentos de diferente orden, se victimizan con base en supuestos no fundamentados y descalilfican con argucias ad hominen a las contrapartes. Una vez que despliegan sus ataques, llevan la contraversia a una petición de principio, donde las expresiones tautológicas cierran toda posibilidad de un debate claro y constructivo.
Carácter público de los salarios
Para desmontar la controversia y procurar extraer de ella las preocupaciones que son legítimas, es necesario aclarar en primer lugar que el dato de los salarios de los servidores de las entidades estatales es información pública. El fundamento de tal argumento se puede expresar de diversas formas, pero básicamente consiste en la naturaleza pública del vínculo laboral que une a estos servidores con las entidades estatales. La naturaleza pública tiene varias manifestaciones: el carácter de la entidad contratante (una entidad pública), la fuente de financiamiento (los tributos), el tipo de obligaciones y responsabilidades (servicio público) y en definitiva, el sujeto de referencia en nombre de quien se contrata y a quien se sirve (la sociedad).
El argumento anterior es recogido en la normativa legal. Los salarios de los servidores públicos están incluidos en el universo de la información pública. Según literal c del artículo 6 de la Ley de Acceso a la Información Pública, información pública es toda aquella en poder de los entes obligados. Para interpretar esta disposición, la misma ley define el principio de máxima publicidad: la información en poder de los entes obligados es pública y su difusión irrestricta, salvo las excepciones expresamente establecidas por la ley. Es decir que en caso de duda, sobre si cierta información es pública o no, prevalece el criterio de publicidad (artículo 5).
Hay quienes tratan de contraargumentar el carácter público de esta información planteando que se trata de un dato relativo a la esfera íntima de cada persona, que es a lo que en nuestro contexto llamamos información confidencial. Tal razonamiento es falso porque el salario del servidor público es un atributo que se genera a partir de un acto de contratación y del desempeño de un cargo en la ésfera pública. Es decir que no es algo que una persona pueda poseer o producir en el ámbito privado de su vida. El dato del salario de un servidor público es distinto a, por ejemplo, la información sobre su residencia, su historial de salud, sus creencias religiosas o sus preferencias sexuales. El salario no es información confidencial.
La legislación establece que tipo de información es confidencial. Para ello define en que consisten los datos personales: la información privada concerniente a una persona, identificada o identificable, relativa a su nacionalidad, domicilio, patrimonio, dirección electrónica, número telefónico u otra análoga. Además, crea la categoría de los datos personales sensibles: los que corresponden a una persona en lo referente al credo, religión, origen étnico, filiación o ideologías políticas, afiliación sindical, preferencias sexuales, salud física y mental, situación moral y familiar y otras informaciones íntimas de similar naturaleza o que pudieran afectar el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen.
Aún cuando la legislación es clara, algunas personas, en otro intento para aducir confidencialidad, tratan de establecer una equivalencia entre el salario y el patrimonio, lo cual también es falso. El salario solo es una fuente de ingreso y eso es totalmente distinto al conjunto de derechos y obligaciones expresables en dinero que constituyen el patrimonio. Además, aunque no es tema de esta nota, el carácter confidencial del patrimonio es un derecho con límites establecidos en la Constitución en lo referente al control del enriquecimiento ilícito (artículo 240).
Las objeciones fácticas
El último recurso argumentativo que le queda a quienes abogan por el secreto de los salarios de los servidores públicos es la referencia a situaciones fácticas en las cuales la publicación de dicho dato puede tener consecuencias negativas. Este, en principio, es un argumento legítimo y válido siempre y cuando se le use en el marco de una situación evidenciable y acotada. El problema surge cuando se hace una generalización, pretendiendo que situaciones particulares (casos) adquieran un carácter normativo y una extensión totalizante.
La primera de las objeciones fácticas, y la de más peso, es la situación de inseguridad y violencia que se vive en El Salvador y en particular, el riesgo de que un servidor público sea víctima de extorsión debido a la divulgación de su salario. Sobre esto, ciertamente pueden haber casos en que concurran ambos hechos, que el salario de un servidor público haya sido divulgado y que éste haya sido víctima de extorsión. Sin embargo, a partir de tales observaciones, para lo cual habrá que identificar casos concretos, no se puede establecer fácilmente una relación causal y tampoco se puede hacer una inducción válida.
El riesgo de ser víctimas de extorsión en El Salvador es muy alto; prácticamente cualquier persona está expuesta a sufrirlo, en especial quienes no pueden costearse seguridad privada ni fijar su residencia en una zona resguardada. Entonces, las factores que hacen que una persona esté expuesta a ser víctima de extorsión corresponden a la normalidad de la vida cotidiana, sin importar condiciones propias de cada familia y sus características conocidas. El conocimiento del ingreso de una familia (o de sus miembros), salvo que su monto fuera extraordinario, difícilmente puede ser considerado un factor determinante o exclusivo del riesgo de extorsión.
Por otro lado, aunque debe haber ejemplos de personas cuyos datos del salario son públicos y a la vez son víctimas de extorsión, también hay ejemplos de personas bajo la misma condición de publicidad de sus ingresos que, por fortuna, están libres de esa forma de violencia. La generalización entonces, sin mayor información, no es posible.
Lo anterior no implica que se deba correr al otro extremo y no aceptar ninguna posible restricción al carácter público de los datos de salarios de los servidores públicos. Como se adelantó, en casos particulares no solo es posible sino que además es necesaria tal valoración. Ejemplo son los datos de agentes de seguridad pública que viven en zonas de alto riesgo. Como se sabe, ya han ocurrido asesinatos de policías cuando estos llegan o salen de sus lugares de residencia. Ante este tipo de situaciones existen las categorías de anonimización y de reserva. Partiendo del principio de que la seguridad de las personas en tales casos es un bien jurídico que tiene mayor prioridad que el conocimiento público de la información, a la luz de evidencias fáctivas de riesgo o daño se justifica entonces que la información laboral específica de ciertos agentes, y no solo el salario, sea desvinculada del nombre de estos (anonimización) o que se restringa el acceso a la misma durante un período razonable de tiempo (reserva).
La Ley de Acceso a la Información Pública permite aplicar excepciones como las expuestas en el párrafo anterior. En primer lugar dispone de un mecanismo de reserva de información que puede, cuando se cumple con los requisitos de ley, mantener tal restricción hasta por siete años (artículos 19–25). En segundo lugar, permite generar versiones públicas de documentos en los que existan datos confidenciales o reservados (los cuales pueden ser tachados o suprimidos), con lo que se puede concretar la anonimización. Por lo tanto, en situaciones particulares de riesgo evidenciable, datos como salarios y otros pueden perfectamente ser sustraídos del conocimiento público.
La segunda objección fáctica guarda relación con el mal uso que se puede hacer de la información de los salarios, por ejemplo para desacreditar el honor de una persona. Al igual que en el caso anterior, es un asunto que puede ser válido pero solo en casos particulares, no como situación general. Es fácil pensar en casos en que el dato del salario de una persona puede ser utilizado para desacreditarla, por ejemplo señalando una falta de correspondencia con sus capacidades o aduciendo que ha obtenido ese salario sobre la base de favores y no por mérito. Ante esta objección, el derecho internacional y nacional sobre libertad de expresión ya establece que la responsabilidad por los abusos es ulterior y que, en ningún caso, su posibilidad puede servir de justificación para imponer una censura previa. Por lo tanto, si hubiese una caso real de abuso de la información de los salarios, de ninguna manera esto puede implicar que se restrinja su carácter público y el libre acceso a la misma. La forma de tratar tales abusos es por medio de los mecanismos de rectificación de la información o de reparación del honor.
La tercera y última objeción fáctica cuestiona cuál es la utilidad práctica de que los salarios de los servidores públicos sean conocidos. Aunque no se descartan escenarios de morbo o amarillismo, por encima de eso son muchos los ejemplos del valor que esta información tiene para el público. Por un lado es una cuestión de rendición de cuentas, de poder exigir a los servidores públicos que el desempeño en sus cargos corresponda con el salario que reciben. El que los ciudadanos puedan tener conocimiento, cuando requieren un servicio o se presentan ante una ventanilla de una entidad pública, de lo que el Estado le está pagando al servidor público en cuestión para que la atienda es un factor que reduce las asimetrías de información y de poder. Por otro lado, es una medida preventiva (o por lo menos de alerta) ante potenciales abusos. Sobre esto último no es necesario extenderse teniendo a la vista innumerables ejemplos de cómo las plazas del gobierno son utilizadas como botín partidario o para repartir entre familiares y amigos. Entonces, la respuesta es sí, la información de los salarios de los funcionarios es un aspecto práctico de enorme valor para la rendición de cuentas y la alerta ante abusos.
Reflexión final
Para finalizar, es positivo que haya surgido una controversia en el seno de sindicatos del sector público frente al pedido de información de TRACODA. La apertura de los asuntos públicos y, en particular, el acceso a la información pública, son transformaciones recientes y aún precarias en la cultura política salvadoreña. Seguimos siendo una sociedad con rasgos marcadamente autoritarios, transgresores y oportunistas. También, somos una sociedad llena de temores y dudas sobre el valor de las instituciones imparciales y eficientes. Para superar esos obstáculos no basta con enunciarlos en discursos o leyes; hay que confrontarlos en el terreno, en la dimensión profunda de las prácticas cotidianas. Y es que por sobre todo, la sociedad somos nosotros; no podemos hablar de una sociedad más abierta y justa sino no nos cuestionamos. En definitiva, el cambio estructural se sostiene sobre las prácticas y el aprendizaje individual. Entonces, demos la bienvenida a la controversia y saquemos provecho de ella para pasar al debate serio y constructivo.
