martes, 14 enero 2025

Hay plata pero no obra. La errática política penitenciaria peruana

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El Gobierno de Perú no termina de construir una cárcel, paralizada desde hace 5 años, pero planea invertir 3 mil millones de soles (aproximadamente 800 millones de dólares) en nuevas cárceles.

Por Alejandro Herrera Núñez.

Construir o no construir, that is the question. El gobierno del país andino no termina de construir una cárcel y ya quiere gastar 3 mil millones de soles (aproximadamente 800 millones de dólares) en nuevas cárceles de papel. Mientras tanto la capacidad de gestión brilla por su ausencia en el ministerio responsable.

La brecha de infraestructura es una cuestión vital en el caótico Perú, dónde los cuellos de botella en la gestión de obras públicas retrasan años las obras que se necesitan para ayer. Aquí un repaso sobre la política carcelaria peruana, un mega penal, el de Ica, paralizado a media obra y una lucha contra la delincuencia que no se concreta en resultados.

Mucho dinero pero poco ladrillo

El 3 de diciembre pasado, el Ministro de Justicia de Perú se presentó ante el congreso en un proceso de interpelación que pasó por los pelos. En aquella oportunidad el titular de Justicia señaló que se tiene previsto iniciar la ejecución de la obra del mega penal de Ica (capacidad de 3078 unidades de albergue y paralizadas desde 2020), así como cuatro proyectos de inversión financiados con endeudamiento externo, que permitirá incrementar en 31 mil unidades de albergue al finalizar su todavía hipotética construcción.

El ministro Eduardo Arana sobre el supuesto avance en papel del mega penal de Ica paralizado desde 2020 y que todavía está a nivel de expediente, al respecto, refirió:

«En agosto se suscribieron los contratos. Uno para la elaboración, otro para la subvención del expediente técnico de saldo de obra. Uno de ellos, el plazo contractual que inicia el 16 de agosto se tiene previsto culminar el 28 de diciembre del presente año fiscal (…) En consecuencia la obra que si bien estaba paralizada desde el 2020 para la elaboración de la reformulación del expediente técnico fue necesaria una serie de estudios y ahora tenemos próximamente la posibilidad de contar con un verdadero expediente técnico, y gracias a lo dispuesto a la ley de presupuesto este 28 de diciembre podemos empezar con una nueva mirada este nuevo penal».

También anunció que acaba de adjudicarse la buena pro para la construcción del nuevo penal de Abancay que involucra la capacidad de 785 unidades de albergue que inicia este año. Así mismo mencionó que se logró incluir «en el texto sustitutorio de la ley de endeudamiento 2025, operaciones de endeudamiento que nos permiten alcanzar 3 mil millones de soles [aproximadamente unos 800 millones de dólares] para financiar inversiones relacionadas con el cierre de brechas de los servicios de readaptación social, a fin de reducir el hacinamiento». Señaló el ministro que además de solo fierro y cemento, esta inversión incluirá alta tecnología (cómo cámaras inteligentes, inteligencia artificial, rayos X, etc.). Según lo señalado por el titular de Justicia, el INPE tiene proyectado construir 3 nuevos establecimientos penitenciarios entre 2025-2026 en Cajamarca, Huánuco y Lima.

No obstante en esa oportunidad, la congresista (el equivalente a diputada para nosotros y el resto del mundo), Norma Yarrow, se mostró escéptica con los avances a nivel de expediente técnico anunciados por el titular del MINJUS. Ella señaló:

«Hemos escuchado a la presidenta decir que se iba hacer cárceles para quitar el hacinamiento. Hemos escuchado al premier, de la misma forma a usted [al titular del MINJUS] y todos hablan de los 3 mil millones de soles para asignar la construcción de cárceles. Recién en esta ley de presupuesto, en el endeudamiento, se han aprobado los 3 mil millones. Ahora ¿se los dará el MEF?, no lo sabemos, con un ministro de economía como el que tenemos… Que unos lo aplauden y otros, para mí, es una desgracia lo que tenemos como ministro de economía.»

Congresista Norma Yarrow que crítica la gestión del actual ministro de justicia de Perú, Eduardo Arana. Foto: Cortesía.

Sobre el mega penal de Ica se mostró pesimista la congresista (diputada).

«Esta obra no se va a dar, porque recién están actualizando el expediente técnico. No se puede dar una obra si el expediente técnico no está actualizado. Y tampoco está incluido ese monto dentro de los 3 mil millones que se le está solicitando al MEF para que se la derive. Cuando uno solicita un presupuesto de 3 mil millones de soles, ¿qué cosas tenemos que hacer? Ir presentando para que las partidas salgan. Nosotros queremos que el hacinamiento [en las cárceles] terminen porque el próximo año se van a cerrar 4 cárceles. No van a poder ingresar más reos, porque existe un decreto legislativo del Ministerio Público, por el cual cuatro cárceles no van a permitir ingreso de reos. ¿Qué va a pasar con la población penitenciaria?».

Conforme a lo expresado por la diputada peruana, es cierto que el Tribunal Constitucional de Perú ha ordenado el cierre de penales, es decir el no ingreso de más presos ante el hacinamiento que se vive. Esto conlleva a la construcción de penales como una tarea urgente de parte del Estado central. Entre estas obras que se deben entregar en el presente 2025, está incluído en la ley de presupuesto retomar la construcción del mega penal de Ica, una obra emblemática paralizada hace cinco años.

El mega penal de Ica, una larga historia de inacción

Según expertos en la materia a quienes pude consultar, los proyectos de penales en Perú los ha llevado acabo el INPE, una organización estatal encargada del manejo de los penales, sin embargo en el caso del mega penal de Ica algo extraño ocurrió, la gestión de ésta estuvo a cargo del ministerio de Justicia, algo inédito. Era la primera vez que el ministerio manejó un proyecto carcelario. ¿Por qué existiendo una institución, el INPE, con la experiencia para este tipo de obras, se encargó en su lugar del manejo directamente el ministerio el cual no tiene ninguna obra previa en este rubro? Es algo que todavía no tiene respuesta.

En 2018 se firmó el contrato entre el ministerio de justicia como cliente con un consorcio italo peruano para la construcción de dicho mega penal. Lo que debía ser una solución se volvió en un momento en laudo arbitral.

A principios de 2020, estando a un avance del 95% en obra civil (es decir en concreto sin incluir el cableado, sistema de instalación, cámaras , etc.), el cliente, el Ministerio de Justicia, anuló el contrato. Esto en enero 2020, aduciendo una entrega de documentación inexacta en etapa de fase de licitación del contratista hacia el cliente. Resultado , en lugar de buscar una solución el Ministerio se fue directamente al laudo arbitral. Resultado: por una cuestión de papel cinco años después el penal sigue sin terminar de construirse.

Olas de crimen en Perú. Foto: Cortesía.

No obstante un primer laudo arbitral a favor del consorcio que le dio la razón respecto al ministerio de justicia, esto en 2023, el ministerio no dejo al consorcio retomar la obra. Es sorprendente que tres días después el mismo ministerio como si de un mal perdedor se tratara anuló dicho laudo y volvió a uno nuevo que todavía está en revisión.

Es posible que de no haberse ido a un laudo arbitral, dicha obra hubiese sido terminada al final de 2020 (de no haber habido la pandemia). Este caso que parece sorprendente no obstante en Perú parece un caso más en una extraña cultura de obras paralizadas.

El tema de obras publicas paralizadas en Perú es general. Entre las razones podemos encontrar que el presupuesto de inversión para expediente técnico es tan bajo que siempre se va a tener problemas. Tómese en cuenta que la mayoría de expedientes técnicos son hechos por el Estado, se realizan mirando a un bajo presupuesto y con bajo presupuesto no se puede atender a circunstancias que aparecen, eso genera problemas técnicos que al final lo paga el contratista. Porque la realidad es dinámica y eventualmente surgen dilemas de naturaleza técnica, que el cliente, el Estado, no quiere entender. Y es que el Estado por lo general no tiene experiencia de gestión de obra.

Cuestiones legales sobre el mega penal de Ica

Tal y como se puede leer de una resolución Mediante Resolución Ministerial N°033-2020-JUS de fecha 27 de enero de 2020, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de Perú declaró de Oficio la nulidad del Contrato N°24-2028-JUS para la ejecución de la obra: “Instalación del servicio de readaptación social en el nuevo establecimiento penitenciario Ica, Distrito de Santiago, Provincia de Ica, Departamento de Ica” (SNIP 276840).

Resolución del 2020 que anula un contrato de obra. Cinco años después la obra sigue inconclusa. Foto: Cortesía.

Los motivos de la paralización de la obra licitada de parte del Ministerio de Justicia, entonces a cargo de la Ministra Ana Teresa Revilla (en el cargo desde el 3 de octubre de 2019 y el 13 de febrero de 2020) resultan extrañas en la resolución ministerial, al parecer estarían sujetas principalmente a una cuestión de currículums inexacta de algunos ingenieros a cargo en cuanto a experiencia. No obstante ello that is the question: ¿No sé podía simplemente subsanar o encontrar una salida antes de anular el contrato unilateralmente y así evitar un laudo arbitral que muy posiblemente el Estado Peruano pierda, y evitar así también la estéril y costosa paralización de una obra urgente para el mismo Estado? No obstante las razones de la nulidad, cuales fueran y qué tan complejas pudiesen ser , más complejo y problemático resulta una obra parada por años. Y esto ya es responsabilidad de todos los ministros de cartera que han pasado sin dar una solución concreta. Por dónde se analice, desde una perspectiva costo beneficio como de política pública, la medida de nulidad del contrato resulta irracional siendo además dicha obra valorizada en S/. 380 millones de soles (unos ¡¡¡100 millones de dólares!!!). La decisión del responsable político resulta desde una perspectiva directiva completamente extraña y hasta caprichosa, pues afecta una obra que viene a aliviar el hacinamiento crítico que atenta contra los derechos fundamentales de la población de internos de su propio país. ¿Por qué la Ministra de entonces firmó tal resolución? ¿Por qué en Perú se permite que sus titulares de cartera hagan y deshagan políticas publicas necesarias? ¿Un ministro con cuatro meses en el cargo puede en verdad dejar de legado una paralización de obra por 5 años y contando? ¿Existe una responsabilidad política, civil o penal de parte de los ministros? ¿Y cuál es el papel del congreso de diputados de Perú en su rol fiscalizador? ¿Fiscalizan los congresistas diputados de Perú a los ministros y ex ministros o solo están pintados en la pared? ¿Cuánto le va costar a Perú el perder eventualmente un laudo arbitral? ¿Cuál es el costo en imagen respecto a futuros inversores extranjeros? ¿Desde Revilla hasta el actual titular del ministerio , Arana, han sido once los ministros en cartera y todavía no han podido encontrar una solución? ¿Cuán responsables políticamente son estos ministros también? ¿ Cuánto ha perdido y viene perdiendo Perú en todo este tiempo de retraso, en ya cinco años de ladrillos sepultados en la arena? ¿Esta este mega penal condenado a convertirse en una ruina arqueológica, en monumento a la posteridad que de testimonio de la obra pública peruana como utopía? Mientras tanto el desierto avanza y el tiempo no se detiene. En las calles de la peligrosísima Lima el crimen campea y las cárceles ya hace mucho están llenas.

Anterior ministra de Justicia, Ana Teresa Revilla que anuló el contrato del mega penal de Ica y que todavía once ministros de justicia después no logran terminar dicha obra. Foto: Cortesía.

Posibles soluciones

Y pueden ser la creación de un ministerio de infraestructura o el uso de la metodología de gobierno a gobierno. Esto último en cuanto a obras estratégicas con gobiernos que cuenten con la experiencia en cuanto a la gestión de solución de problemas. Porque para poder solucionar se requiere la capacidad de decidir a nivel técnico. Existen gobiernos en Europa o Asia con la capacidad de solucionar problemas durante obra. Y es que la that si the cuestion es que una decisión de obra no lo puede tomar un tribunal. Porque lo contrario, como ocurre, es que el contratista se va desfinanciando y si es un inversor extranjero se va llevándose una mala experiencia que propagara en el mercado, produciendo una mala publicidad al país, cuyo Estado a fin de cuentas es el que ocasiona esto.

Países más civilizados como Costa Rica cuando se encuentran ante un problema técnico se sientan con el contratista a buscar una solución. Saben que al gobierno le importa tener la obra terminada. Y es que países como Costa Rica antes de optar por un laudo se lo piensa mil veces. Esto porque el tiempo que uno se tarda para un arbitraje es un costo no solo económico sino político y social. ¿Cómo es posible entonces que por algo como un presupuesto adicional el Estado peruano se vaya a un laudo?

Esto explica el cuello de botella que a su vez explica la brecha en infraestructura. Chile por otro lado puede tener problemas en cuanto a tramitología en cuanto a un exceso de permisos, pero al menos la obra se termina.

Por ello es necesario que el privado sea el que tenga que gestionar los servicios. Chile cuenta con una alta calidad de infraestructura de transporte porque está gestionada por privados.

Otra solución más bien institucional es la necesidad de un ministerio de infraestructura, el cual cuente con un equipo de profesionales de alto perfil. De esa manera se evita que la obra de un hospital, por ejemplo, no recaiga en el ministerio de salud. Zapatero a tus zapatos. Ello evita tener que ir a un arbitraje cuando la controversia se puede solucionar teniendo a un técnico hablando con otro técnico. De técnico a técnico.

Hierro viejo. Dinero botado

Sin embargo la realidad en Perú es otra. Pareciera que se prefiere resolver el contrato e irse a laudo antes que resolver un tema técnico que solucione los problemas de brecha de infraestructura que se van acumulando. Es como si el empleado público decidiera que la mejor estrategia para mitigar cualquier problema o riesgo es rescindir el contrato. Pero el problema es más grave. Pasa el tiempo el cual aumenta el costo de la obra.
Cualquier experto en la materia puede concluir que resolver el contrato es la última opción, pero en Perú parece ser la primera.

En cuanto al mega penal de Ica este se encuentra 5 años parado, la arena del desierto ha llenado las instalaciones, los fierros se oxidan. 5 años a la intemperie genera costos. ¿Quién limpiará esa arena?

Foto: Cortesía.

Lo peor no es eso, a nivel de emociones, el contratista solo podrá sentir frustración, rabia y percibir que ha arado en el mar. Y todo porque detrás de toda resolución hay algún incompetente. Lo que podía ser un retraso de un mes, o un detalle subsanable se convierte en meses, años de parálisis y finalmente en una obra inacabada.

Súmese a ello que muchos constructores además de ganar dinero quieren ver su obra, dejar algo al mundo. La forma de una carrera hecha concreto , una voluntad que se toca. En su lugar solo tienen laudos que con toda seguridad van a ganar. Pero al final del día, con dinero en el bolsillo pero sin obra es lo mismo que ser un banquero, y como dice Hilaire Belloc, nos de caballeros vivir del sudor ajeno. Entonces ¿Para qué ser ingenieros? ¿Qué aporte se deja al país?

Lo más preocupante para un contratista extranjero es oír a los contratistas nativos decir que llegar a una obra 90% es de por sí un logro.

Mientras tanto en Narnia. La situación de las cárceles en el Chile de Boric

Resulta difícil creer que la desinstitucionalización de Chile haga metástasis hasta llegar a su propia organización carcelaria. En un módulo carcelario se alberga condenados de todos los tipos de compromiso delictual. Resultado, en Concepción en una cárcel de alta seguridad mataron hace poco de 200 puñaladas a un interno. En Tarapacá otro interno fue muerto. Recientemente también murió el “perro” Elvis quien fuera apuñalado estando interno en Santiago 1, esto en septiembre, jamás se recuperó y recién hace dos semanas falleció a causa de las heridas. También en Concepción un reo fue agredido por otro con una navaja cuando estaba en una audiencia telemática desde la cárcel. Al interior de la cárcel y con gendarmes y ante una cámara. Todo esto a comienzos de diciembre último.

Solo en 2024 han sido asesinados 42 reos en las cárceles chilenas y en 2023 gendarmería incautó 24713 teléfonos celulares desde las cárceles. En un solo allanamiento en este año se decomisaron 2943 armas blancas. Hay además 140% más de reos que los cupos disponibles. Sin embargo por razones ideológicas se decidió no construir más cárceles concesionadas . Ahora se anunció que se habilitarán recintos para 12 mil cupos adicionales. Quizá para cuándo.

Y ese es el tipo de control de cárceles que tenemos en el país modelo. Si esto es malo la situación en Perú resulta más tenebrosa.

INPE , MINISTERIO DE JUSTICIA y GESTIÓN

Según expertos el tema de cárceles es el de cárceles de alta seguridad. Así Bukele ha sabido hacerla. La impresión que genera a los peruanos es que en El Salvador las cárceles si funcionan como funcionan en países desarrollados como el Canadá. No es un milagro sino una cuestión de eficiencia y criterio. En Kingston cerca a Toronto, es una ciudad universitaria, pero también de cárceles. Precisamente de alta seguridad.

Ver cuántas cárceles hay

En el caso peruano lo ideal es tenerlas a más de 4 mil metros sobre el nivel del mar, como es el caso de Yanamayo. No sería acaso más pertinente hacer varios Yanamayos.

Y es muy cierto que el gran problema de Perú hoy es el de seguridad, y este pasa por el de las cárceles. Las cárceles deben ser cárceles sin ningún tipo de consideración salvo los dictados por los DDHH, como son temas de alimentación, salubridad, educación, etc. Entonces en la carrera contra la delincuencia está una carrera por tener una infraestructura adecuada en cuanto a cárceles. Y a diferencia de Chile dónde no existe todavía una política carcelaria ad hoc, Perú si se ha propuesto hacer algo, el problema es que solo sea retórica. Mucho papel pero ningún ladrillo o peor, muchos ladrillos sepultados en el polvo del olvido. Un ejemplo a la obra pública paralizada es el mega penal de Ica que empezó en 2018 y que en 2020 se paró por razones insospechadas. Entonces supuestamente el responsable político de este retraso que lleva cinco años en política de infraestructura carcelaria , no sería otra que la ex ministra de Justicia de entonces, pues fue el Ministerio de Justicia el responsable de dicha obra. Curiosamente buscando en la red información sobre este caso ha sido muy difícil encontrar una referencia periodística sobre el responsable político. Sin embargo la responsable política sería la ministra de justicia de entonces, María Teresa Revilla, alguien con un interesante recorrido por el aparato estatal peruano como directora de asuntos legales de Cancillería en dos oportunidades , y después como ministra de justicia, titular de cartera brevísima que sin embargo le habría alcanzado el tiempo para dejar en suspenso una obra tan importante como es el mega penal de Ica. De ser así sería su jefatura la responsable de rescindir un contrato con el consorcio italo peruano encargado de la construcción de un proyecto carcelario tan importante. Proyecto que está ahora en arbitraje por aproximadamente cien millones de soles. Ya de por sí el costo de un proyecto así en tiempo es enorme, súmese a esto añadir perder un laudo.

Ministro Eduardo Arana con la actual presidente de Perú Dina Boluarte. Foto: Cortesía.

Lo que no termina de cuadrar es por qué de la INPE, la institución encargada de construir cárceles , se pasó a que sea el mismo Ministerio de Justicia el que asumió dicha responsabilidad sin contar con la experiencia debida.

Sabemos que en la época de Pérez Liendo, siendo este jefe de la INPE, se construyó (entre nuevas cárceles y mejoradas) alrededor de 20 penales sin que se sepa de ningún problema con contraloría. Están por ejemplo cárceles nuevas como fue el Callao, el de Huánuco, el de Huaraz, Chimbote, Trujillo.

Un problema en el tema del mega penal de Ica está que los responsables del ministerio de entonces no tuviesen la altura para negociar con el consorcio encargado de la obra ante la aparición de supuestos inconvenientes. Es de sentido común que cuando hay problemas se negocia para encontrar una solución, y no se va de frente a rescindir el contrato para ir a un laudo arbitral.

No debemos olvidar que el proyecto de Ica fue el primer proyecto de cárcel por parte directamente del ministerio de justicia peruano, y que como experiencia acabó mal. Los costos son enormes. A parte de no tener los peruanos la cárcel que pudieron tener hace 6 años, más los costos de la paralización, y lo que hubiese significado una cárcel modelo para el Perú y américa latina, van a tener muy probablemente que pagar los costos de perder un laudo arbitral.

Ahora en 2025 el ministerio de justicia anuncia tener 3 mil millones para solucionar el tema de la cárceles conforme a lo que manda el TC. Pero la realidad reseca es que en realidad el ministerio no puede siquiera solucionar el tema de una cárcel a más de medio contruir, porque la parte de infraestructura está completa. Entonces cómo creer en lo que promete el actual titular del ministerio de justicia respecto a las cárceles por venir. Más fácil es creer antes que los reyes magos tocaran a la puerta de uno con regalos. Como dicen los peruanos “para cojudos los bomberos” (¿Alguien entiende a los peruanos?).

Por otra parte en estos momentos habría alrededor de 2 mil obras inconclusas de parte del Estado peruano, lo cual demuestra su ineficiencia e ineptitud y Dios sepa si corruptela interna.

La ministra de entonces junto al entonces también presidente de Perú, Martin Vizcarra. Foto: Cortesía.

Salvo se llegue a un acuerdo de gobierno a gobierno para que sea eficiente y transparente la realización de obras públicas de necesidades vital, es difícil ver un final a este largo túnel de obras inconclusas. Tal vez con el gobierno de Canadá, Singapur o el mismo El Salvador para ejecutar el gasto para penales en el plazo límite señalado por el TC.

Porque ya son seis años de retraso en obras carcelarias. Solo un año de retraso significa mucho en la situación humanitaria de los reos.
Una consecuencia de no existir ese penal ahora es que gran parte de los que están presos se vuelven reincidentes. No es humanitario tenerlos recluidos peor que perros. Por qué no mejor empezar por devolver a la INPE, el órgano competente, la construcción de los penales.

De qué sirve que se disponga del presupuesto sin el expediente técnico. O dicho de otra manera. De qué sirve la plata si no se puede ejecutar. La conclusión es alarmante. Se puede llegar al 2026 sin tener penales. Mientras tanto el crimen avanza, crece más rápido que el PIB. Finalmente todo se reduce a una decisión política que se debe aplicar con eficiencia, la cual en estos momentos y desde hace casi un lustro no existe más que como metafísica kantiana. En resumen, esos presupuestos no son más que papel mojado.

En Perú existen 69 cárceles para casi 100 mil presos. Como en Chile tampoco hay una idónea clasificación por delitos, peligrosidad y edad. Tal vez porque esos mismos criterios se tienen que sujetar a una realidad material todavía más cruel, y es que no hay espacio.

Conversando con expertos sobre el tema , estos mencionan que la construcción tampoco resuelve el problema penitenciario. Sea por la corrupción en penales, así como la falta de personal y de métodos ad hoc. Según fuentes internas el tema es que los penales estarían manejados por los presos, los cuáles llegan a acuerdos con el director. De esta forma hacen lo que quieren y mantienen ordenado el penal, para que camine solo. Y así no hay readaptación posible.

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Hans Alejandro Herrera
Hans Alejandro Herrera
Consultor editorial y periodista cultural, enfocado a autoras latinoamericanas, Chesterton y Bolaño. Colaborador de ContraPunto
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