Por José Antonio Ocampo
NUEVA YORK – Uno de los muchos legados complejos de la pandemia del COVID-19 será el nivel elevado de la deuda pública en la mayoría de los países. Esto refleja los aumentos de gasto público para hacer frente a la crisis, así como el colapso de los ingresos tributarios por la implosión de las economías en 2020. Como resultado, muchos países de ingresos bajos y medios corren el riesgo de enfrentar crisis de deudas.
Aunque muchos países desarrollados están altamente endeudados, sus tasas de interés son bajas en términos históricos –y negativas en términos reales. A pesar de haber aumentado su gasto público de manera menos pronunciada durante la crisis del COVID-19, los países en desarrollo deben pagar tasas de interés más altas sobre sus deudas soberanas. Estas tasas, y los diferenciales de riesgo que enfrentan en los mercados internacionales de capital, pueden elevarse si las tasas de interés en las economías avanzadas –las de Estados Unidos en particular— comienzan a aumentar.
Poco antes de las reuniones anuales del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en octubre de 2020, la directora gerente del FMI, Kristalina Georgieva, llamó la atención sobre la necesidad de adoptar reformas urgentes en la arquitectura internacional de la deuda. Pero la acción en este campo ha sido bastante limitada.
Es cierto que el G20 lanzó la iniciativa de suspensión del servicio de la deuda para los países de bajos ingresos a comienzos de la crisis, y la amplió y complementó en noviembre con un mecanismo que permite a estos países renegociar sus deudas caso por caso. Pero la participación del sector privado en esta iniciativa ha sido limitada y nada similar se ha ofrecido a los países de renta media (aunque algunos, en especial Argentina y Ecuador, pudieron renegociar sus deudas con base en los mecanismos existentes).
“Responder a los riesgos de la angustia de la deuda del COVID” (“Responding to Risks of COVID Debt Distress”), un informe reciente de la oficina de Nueva York de la Fundación Friedrich y el Consensus Building Institute, describe los desafíos que enfrentan los países en desarrollo. Este informe fue elaborado por un panel (en el que participé), que incluyó altos ex-funcionarios gubernamentales, abogados privados y académicos que han estudiado reestructuraciones de deuda soberana. Contiene varios mensajes claves.
No todos los países en desarrollo necesitan reestructurar sus deudas. De hecho, una de las características notables de la crisis actual ha sido que los flujos de capital privado hacia estas economías regresaron rápidamente –en alrededor a dos meses—, después de la “interrupción súbita” que enfrentaron en la primavera del norte de 2020. Pero Homi Kharas, de Brookings Institution y miembro del panel, ha advertido que los riesgos son altos. De los 120 países en desarrollo que analizó, el 90% tienen la calificación de deudores especulativos o de alto riesgo, y juntos concentran más de la mitad del servicio de la deuda del mundo en desarrollo en 2021-22.
Los responsables de la formulación de políticas internacionales deben perseguir, por lo tanto, dos objetivos que, como subraya el informe, deben reforzarse mutuamente. Necesitan promover una participación completa, equitativa y transparente de los acreedores privados en las reestructuraciones y renegociaciones de las deudas cuando sea necesario. Y deben proporcionar apoyo financiero adicional a los países en desarrollo para mantener inversiones que garantices su desarrollo sostenible.
El primero de estos objetivos requiere transparencia en la información sobre deudas soberanas públicas y privadas, tanto para los acreedores como para los deudores. En el corto plazo esto implica compartir información detallada sobre las obligaciones (manteniendo obviamente la confidencialidad de la información comercialmente sensible). Esto debe incluir detalles sobre colaterales y deudas de las empresas públicas y de gobiernos sub-nacionales que estén respaldadas por los gobiernos nacionales.
La solución de largo plazo es crear un registro de deudas soberanas, donde se pueda compartir el detalle de las deudas entre los deudores soberanos y sus acreedores, y poner a disposición del público la información agregada. También es importante que los sistemas legales de los países en desarrollo incluyan estándares de transparencia, y que los países acreedores adopten normas estrictas que limiten la exigibilidad de los contratos de deuda a aquellos que cumplen estas normas.
Además, debe respetarse el principio de trato comparable de los acreedores en las reestructuraciones y renegociaciones de las deudas. Todas las partes que participan en estos procesos –con la excepción de los acreedores reconocidos como preferenciales— deben comprometerse públicamente a adherir a este principio, y las instituciones financieras internacionales deben utilizar los medios a su alcance para asegurar que todos los deudores soberanos y los acreedores lo acaten.
Los reguladores financieros en los países acreedores pueden ofrecer incentivos en las regulaciones nacionales para que las instituciones financieras (las tenedoras de bonos, en particular) participen en estos procesos, y las agencias de calificación de riesgos deben dar cuenta en sus evaluaciones las perspectivas de los deudores soberanos después de las renegociaciones. Los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) y los acreedores oficiales deberían considerar la posibilidad de ofrecer beneficios a los acreedores privados que participen en estos procesos cuando sirven al interés público –por ejemplo, fomentando la participación de los acreedores en el canje de las deudas y la compra de bonos sociales y verdes.
Las jurisdicciones que rigen las deudas soberanas deben considerar la introducción de medidas para prevenir el abuso de sus sistemas legales por parte de acreedores que buscan la recuperación preferencial de sus préstamos a gobiernos soberanos, en lugar de participar en buena fe en renegociaciones con base en el principio de trato comparable. Esto podría ayudar a prevenir una repetición de los graves problemas que se enfrentó Argentina en las cortes de Nueva York hace unos años.
Para lograr el segundo objetivo, los BMD deben proporcionar financiamiento adicional para ayudar a los países de menores ingresos a mantener inversiones claves para su desarrollo sostenible. Esto exige que los BMD deben estar adecuadamente capitalizados, un propósito que estuvo en el centro de los objetivos del G20 en 2009 pero ha estado ausente durante la crisis actual. A su vez, los deudores soberanos que superen la angustia de la deuda debe considerar la emisión de bonos contingentes (ligados al PIB o al precio de productos básicos) y desarrollar o ampliar sus mercados de capitales nacionales, con el apoyo de las instituciones financieras internacionales.
Por último, el panel recomendó iniciar un diálogo sobre la forma de establecer un mecanismo estable de reestructuración de las deudas soberanas bajo auspicios multilaterales –ya sea en las Naciones Unidas o un sistema autónomo de solución de controversias en el FMI. Este tema ha estado en la agenda mundial durante dos décadas. Se han hecho avances, al mejorar las cláusulas de acción colectiva de los contratos de deuda para facilitar posibles renegociaciones con acreedores privados, pero el mundo necesita urgentemente un marco institucional específico.
Los mecanismos de renegociación de deudas deben ser complementados con una adecuada regulación de los flujos de capital. Este tema está en el centro de la visión institucional del FMI sobre flujos de capital, que fue adoptada en 2012 y está siendo revisada en la actualidad. A su vez, las agencias de calificación de riegos deben garantizar que sus evaluaciones no sean procíclicas, sino que capturen las perspectivas de largo plazo de los deudores.
A medida que el mundo busca garantizar la recuperación de la crisis de COVID-19 en 2021, estos temas relacionados con la deuda deben ser centrales en la agenda de cooperación mundial. Este informe debe servir como un marco para la acción internacional.
José Antonio Ocampo, ex–ministro de Hacienda de Colombia y ex–subsecretario general de la ONU, es profesor de la Universidad de Columbia y presidente de la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional. Tommaso Faccio es profesor de contabilidad en la Escuela de Negocios de la Universidad de Nottingham y director de la Secretaría de la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional.
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