Cada vez que empieza o se cierra un ciclo electoral en El Salvador, reaparece la discusión acerca de la conveniencia o no de dividir las funciones jurisdiccional y administrativa del Tribunal Supremo Electoral (en adelante TSE), creyendo que con ello se resolverán todos los problemas atinentes a la justicia electoral.
Los argumentos para cortar al TSE en dos pedazos como “autoridad máxima en materia electoral” creada por los consensos de los Acuerdos de Paz de 1992, básicamente se refieren a tres aspectos: a) La necesidad de resolver los problemas observados en las últimas elecciones en beneficio de la democracia del país. b) Lo inconveniente que resulta que la autoridad electoral se ocupe al mismo tiempo de la función administrativa- organización de las elecciones y de impartir justicia electoral. c) La necesidad de crear un Tribunal Supremo Electoral, con jueces independientes e imparciales y que no sean la única instancia de conocimiento y resolución de los problemas electorales del país.
Estas son grosso modo algunas de las cuestiones que se han venido planteando sobre el tema, procedentes de actores directos del proceso electoral y otros completamente ajenos a la materia electoral, pero siempre dispuestos a brindar una opinión. Lo más curioso resulta ser que los expertos independientes u organismos que recomiendan la división de funciones en el TSE salvadoreño, proceden de países en donde las elecciones son organizadas por el gobierno a través del Ministerio del Interior o una Comisión nombrada al efecto o en donde existe un Organismo o Tribunal Electoral con funciones concentradas, como en el caso de España, Costa Rica, Panamá, Bolivia o Paraguay.
Lo cierto es que debemos dejar planteadas varias ideas que nos servirán de marco teórico de referencia para poder dilucidar acerca de estas añejas propuestas “divisionistas” y que nos ayuden también en la construcción de una concepción holística del fenómeno electoral salvadoreño o al menos a tener una mejor comprensión del mismo.
El Tribunal Supremo Electoral creado por los Acuerdos de Paz con una composición mixta
El espíritu de los acuerdos de paz, principalmente expresado en los acuerdos de México de 1991, fue crear un nuevo TSE, que superara los problemas administrativos y jurisdiccionales señalados negativamente al antiguo Consejo Central de Elecciones (CCE) creado en 1950, y a quien se atribuían escandalosos fraudes electorales como los ocurridos en 1972 y 1977.
Los acuerdos políticos se materializaron en las reformas a la constitución n.°1, n.°2 y n.°3, que básicamente consistieron en establecer como principio constitucional el derecho de vigilancia de los partidos políticos respecto a todo el proceso electoral y especialmente al registro electoral. De igual manera se consignó en el art.209 de la Constitución el principio de la integración equilibrada de los organismos electorales, entre ellos, las Juntas Receptoras de Votos (JRV), Juntas Electorales Municipales (JEM), Juntas Electorales Departamentales (JED), incluyendo por supuesto a la autoridad máxima: Tribunal Supremo Electoral, en donde se estableció la obligación de garantizar una integración de “manera equilibrada”, es decir, que no predomine en ellos ningún partido político (Naciones Unidas, ONUSAL, 1992).
A raíz de este último principio vertebrador de nuestro sistema democrático, se crea un nuevo TSE, a partir de las reformas constitucionales efectuadas en noviembre de 1991, consignando en el art.208 de la Constitución, una integración mixta del TSE, con magistrados procedentes de propuestas de los partidos políticos y de la Corte Suprema de Justicia, diferente a la integración del antiguo Consejo Central de Elecciones (CCE), integrado únicamente por tres representantes de los Partidos Políticos.
Una de las mayores conquistas de los Acuerdos de Paz, fue precisamente la creación del TSE, como nueva autoridad electoral, con autonomía jurisdiccional, administrativa y financiera, independiente de los poderes fácticos y órganos del Estado. La nueva entidad rectora en materia electoral, estaría integrada por 5 magistrados titulares y 5 suplentes. Tres magistrados titulares con sus respectivos suplentes propuestos por los tres partidos políticos que obtuvieron el mayor número de votos en la última elección presidencial, incluyendo al presidente del mismo.
Los magistrados serian nombrados por mayoría simple de la Asamblea Legislativa, y a quienes se les exigirían los requisitos desarrollados en el art. 44 del Código Electoral a saber: “Para los tres magistrados o magistradas propuestos por los partidos políticos o coaliciones que hayan obtenido el mayor número de votos en la última elección presidencial, se requiere ser salvadoreño o salvadoreña, mayor de treinta años de edad, del estado seglar, de notoria instrucción y honradez, estar en el ejercicio de los derechos de ciudadano o ciudadana y haberlo estado en los cinco años anteriores a su elección”.
De igual manera, integrarían también el TSE, 2 magistrados titulares y dos suplentes, propuestos por la Corte Suprema de Justicia, quienes complementarían la parte jurisdiccional del nuevo TSE en su integración “mixta”. Estos deben cumplir iguales requisitos que los exigidos para ser magistrado de Cámara de Segunda Instancia, y a quienes la constitución les exige no tener “vinculación política partidaria”, lo cual es congruente a su vez, con los requisitos exigidos por la Ley Orgánica Judicial.
La creación de un Tribunal Supremo Electoral que solo ejerciera funciones jurisdiccionales o la división y asignación en dos instituciones de las funciones administrativo-organizacionales y jurisdiccionales, nunca estuvo en la mesa de negociación de los Acuerdos de Paz; por el contrario, se necesitaba para la democracia naciente en El Salvador, un organismo fuerte, unificado, con poder concentrado para enfrentar la complicada tarea de construcción de una nueva institucionalidad democrática y la posterior consolidación de la misma.
De ahí que la composición mixta en torno a los funcionarios que integran el TSE, como las funciones concentradas administrativas y jurisdiccionales del mismo, no fueron atacadas por las sentencias de la anterior Sala de lo Constitucional. No podemos decir lo mismo, respecto a los conceptos desarrollados por la Sala de lo Constitucional en diferentes sentencias, en donde adversa la vinculación política formal y material de cualquier magistrado propuesto por los partidos políticos y coaliciones. Pese a estas ideas, la Sala respetó el derecho constitucional que les asiste a los partidos políticos para proponer ternas de magistrados que integran el TSE.
El mismo criterio sostendrá la Sala de lo Constitucional, cuando implanta su idea de ciudadanización de los Organismos Electorales Temporales (OET), insistiendo en el tema de las despartidización de la jurisdicción electoral, en donde no se atrevió a reformar el texto y espíritu del art.209cn, que estableció el principio de integración “equilibrada” de los Organismos Electorales temporales, JRV, JEM, JED, dejando a salvo el derecho de los partidos políticos para formular propuestas para su integración. Advirtiendo que los miembros de estos organismos deberán ser propuestos por los partidos políticos, pero no deberán tener ninguna vinculación política”¦aunque suene cacofonía”¦con los partidos políticos.
La Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH), acaba de condenar a los exmagistrados de la Sala de lo Constitucional, como violadores de derechos humanos, en el caso de la suspensión del magistrado del TSE, Lic. Jesús Ulises Rivas, debido a sus arbitrarias consideraciones acerca de la vinculación política formal y material llevado a los extremos en la jurisprudencia establecida por la anterior Sala de lo Constitucional.
Según resolución emitida por la PDDH en el Exp.SS-0220-2017 de fecha 17 de mayo de 2019, la Sala en el caso referido, violentó el derecho de asociación considerado en sentido extenso y en sentido restringido al derecho de asociarse en partidos políticos y el derecho a optar y ejercer cargos públicos. Por lo que recomienda que: “se modifique todo precedente jurisprudencial, tendiente a limitar el derecho de cualquier ciudadano a optar al ejercicio de una judicatura, por el hecho de estar afiliado o tener una ideología política”.
Cabe destacar que con la integración mixta del actual TSE, con base en el art.208 de la Constitución de la República reformada, con magistrados procedentes de ternas propuestas por los partidos políticos y la Corte Suprema de Justicia, desde 1992 hasta la fecha, se han obtenido importantes logros en la construcción de una sociedad democrática, con la administración de 29 elecciones, entre presidenciales, legislativas, de diputaciones al parlamento centroamericano y de autoridades a concejos municipales.
Una muestra clara de la transparencia alcanzada por los procesos electorales, es que en tres ocasiones y con diferentes Organismos Colegiados del TSE, se ha garantizado la alternabilidad en el ejercicio del poder, como ocurrió en la última elección presidencial del pasado 3 de febrero del año en curso. Esto último sin dejar de mencionar la eficiencia y eficacia en el procesamiento, transmisión y divulgación de resultados electorales, reconocida a nivel mundial, en donde a las 9:30 p.m. después de haberse cerrado el escrutinio en las JRV o mesas de votación, el TSE ya había procesado el 99.94% de las actas y daba a conocer a nivel nacional e internacional los resultados preliminares de la votación.
El TSE, pese a los problemas generados principalmente por la intervención de órganos externos que modificaron el sistema electoral, logró obtener resultados eficientes y eficaces, tanto en la administración exitosa de las elecciones, como en el ejercicio de su función jurisdiccional. La nota de la última encuesta de la IUDOP-UCA, le otorga una calificación cercana al 8.0, siendo la más alta calificación obtenida en la historia del Tribunal Supremo Electoral.
Los problemas afrontados por el TSE en las elecciones, 2015, 2018, 2019, las cuales por gracia del destino tuve el honor de dirigir, no estuvieron para nada vinculados a la falta de tiempo para dedicarse a la función jurisdiccional, como se verá en las estadísticas de casos presentados y resueltos que aparecen en este artículo, sino más bien, los problemas afrontados en las últimas elecciones están directamente asociados a la intervención de un órgano externo en las funciones del TSE denominado Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
Esto último ha sido abordado por la Organización de Estados Americanos (OEA) y organismos de observación internacional como UNIORE, Protocolo de TIKAL, CEELA, AWEB, entre otros, al señalar que la intromisión de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia al haber modificado componentes del sistema electoral salvadoreño por la vía de sentencias inoportunas, provocaron problemas que alteraron el Plan General de Elecciones (PLAGEL) y el calendario electoral, principalmente en las elecciones 2015, 2018 (OEA, informe elecciones 2015).
Las complejidades agregadas a nuestro sistema electoral, impuestas por la Sala de lo Constitucional, después de la emisión del decreto de convocatoria a elecciones 2015, puede apreciarse mejor al contabilizar el nutrido número de resoluciones judiciales pronunciadas durante la marcha del calendario electoral, entre sentencias de inconstitucionalidad, amparos y autos de seguimiento:
1. Inconstitucionalidad 48-2014. Sentencia de 5-XI-2014, imposición de voto cruzado.
2. Inconstitucionalidad 59-2014. Sentencia de 17-XI-2014, candidaturas no partidarias.
3. Inconstitucionalidad 48-2014. Auto de 19-XII-2014, aclaración sobre voto cruzado.
4. Inconstitucionalidad 43-2013. Auto de seguimiento de 6-II-2015, financiamiento de los partidos políticos.
5. Amparo 72-2015. Auto de 9-II-2015, improcedencia de recursos contra el TSE por posición asignada de emblemas en papeletas de votación.
6. Inconstitucionalidad 57-2011. Auto de 19-II-2015, incumplimiento de sentencia en el orden de asignación de escaños.
7. Amparo 177-2015. Auto de 14-IV-2015, contra el TSE por supuesta vulneración al derecho al sufragio.
8. Amparo 177-2015. Auto de 17-IV-2015, recuento de votos de elección de diputados y diputadas para la Asamblea Legislativa.
9. Amparo 191-2015. Sentencia de 29-IV-2015, improcedencia de recurso de amparo contra el TSE.
10. Amparo 177-2015. Sentencia de 27-V-2015, relativa a improcedencia de recurso de amparo contra el TSE.
11. Amparo 77-2015, auto de 28-IV-2015, suspensión de toma de posesión para Asamblea Legislativa.
Esto no suele suceder a ningún Tribunal o Consejo Electoral en el mundo, ya sea que tenga funciones concentradas o funciones divididas.
La buena calificación obtenida por el TSE, producto de las elecciones 2019, nos podrían hacer pensar que todo marcha bien. Sin embargo sabemos que hay muchas cosas que mejorar, pero con toda certeza, no están relacionados con la división de funciones del TSE, y mucho menos con la creación de instancias, que como se verá más adelante ya existen.
- Estudio comparado de las funciones administrativas y jurisdiccionales
Para ilustrar mejor acerca de la conveniencia o no de la partición en dos pedazos del TSE, planteo un breve estudio comparado de lo que sucede en la región centroamericana y algunos países de Latinoamérica. En donde al contrario de las tesis que se han manejado por algunos sectores, el 100% de los Consejos o Tribunales Electorales de los países centroamericanos, ejercen al mismo tiempo funciones administrativas y jurisdiccionales, al igual que sucede en el TSE de El Salvador. En el mismo sentido, aunque se trata de realidades más distantes, tomando como muestra algunos países de Latinoamérica, 5 países poseen sistemas concentrados y 6 sistemas desconcentrados.
- De las funciones electorales
La administración electoral comprende el ejercicio de una serie de funciones atribuidas por las leyes a uno o más órganos estatales. Estas funciones no solo implican la organización de elecciones e impartición la justicia electoral, si no también, el complejo tema del registro electoral.
En algunos países también comprende la emisión del documento de identidad que constituye uno de los requisitos para poder votar. En el caso de El Salvador, en antaño se confiaba al Consejo Central de Elecciones la emisión del Carnet Electoral, documento que fue sustituido por el Documento Único de Identidad que es emitido por el Registro Nacional de las Personas Naturales (RNPN).
- De las funciones administrativas y jurisdiccionales
- De la función administrativa o de organización electoral
El concepto de administración u organización electoral, en términos generales comprende una serie de procesos y procedimientos vinculados con el fenómeno de elección de representantes a través del voto popular. La administración de procesos electorales abarca desde la planificación, registro de electores, inscripción de candidaturas, control de campaña, preparación-distribución-recogida y control de materiales, educación ciudadana e información de votantes, capacitación de personal (López Pintor, 2017). Agregaría a la lista, la planeación, gestión y ejecución presupuestaria; la planeación y uso de tecnologías que garanticen el adecuado y transparente procesamiento de las actas y, en el caso salvadoreño, la totalización de resultados electorales con fracciones de voto cruzado y marcas de preferencias; administración y gestión de cooperación internacional y observación de procesos electorales, entre otros.
En los países europeos, o en el modelo europeo si se quiere, a propósito de la pregonada independencia e imparcialidad, la organización electoral se encarga a instituciones ““permanentes o temporales- que forman parte del Órgano Ejecutivo, mientras que en los países de “Latinoamérica”, la organización electoral se confía a órganos con autonomía del gobierno, con independencia y especialización en la materia (Jaramillo, 2007).
La autonomía, independencia y especialización de los órganos en el denominado modelo “latinoamericano”, varía en cada país dependiendo de su estructura, configuración y atribución de competencias; llegándose en algunos casos a configurar el órgano de administración electoral como un “cuarto poder” dentro de la organización estatal, un claro ejemplo es Nicaragua en donde la Constitución reconoce al Consejo Electoral como un Órgano de Estado.
Cabe subrayar que dependiendo de la realidad e historicidad de cada país, la entidad encargada de administrar u organizar las elecciones adopta distintas denominaciones a saber: Consejo, Tribunal, Corte, Jurado, Junta, Cámara, Comisión, entre otros. En el caso de El Salvador la autoridad electoral a partir de la Constitución de 1950 adoptó el nombre de Consejo Central de Elecciones (CCE) el cual fue sustituido en 1992 por el de Tribunal Supremo Electoral TSE.
De acuerdo a los datos recopilados por el Dr. López Pintor en su obra Administración Electoral, tomando en consideración una muestra de 204 países a nivel mundial: 38 países siguen un modelo en donde el gobierno gestiona las elecciones, 43 países siguen un modelo en el que el gobierno gestiona las elecciones bajo un organismo supervisor y en 123 países las organización de las elecciones es atribuida a un organismo electoral independiente del gobierno.
Este último modelo es el adoptado en El Salvador, ya que la constitución reconoce al TSE como autoridad máxima en materia electoral y el Código Electoral le confiere autonomía jurisdiccional, administrativa y financiera. El modelo en donde las elecciones son administradas y ejecutadas por entidades del gobierno o por una comisión nombrada al efecto, como ocurre en los países europeos, sería impensable en El Salvador, sobre todo, debido a la historia de fraudes electorales del pasado y desconfianzas existentes.
- De la función jurisdiccional o de justicia electoral
En el concepto de función jurisdiccional o de impartir justicia electoral, que utilizado en sentido restringido (Orozco, 2017), alude a diversos mecanismos ““administrativos y jurisdiccionales- por medio de los cuales, se pueden impugnar los actos y procedimientos electorales con la finalidad de garantizar la regularidad y legalidad de las elecciones y el ejercicio de derechos políticos. La justicia electoral comprende por lo tanto desde esta perspectiva, las soluciones previstas para los conflictos que puedan surgir antes, durante y después de un evento electoral.
En los tipos o modelos de justicia electoral pueden identificarse los siguientes:
- Administración conferida a un órgano político u Órgano de Estado. Es aquel que se confía al Parlamento, Congreso o Asamblea Legislativa, como sucede en Alemania en donde el Bundestag, conoce en primera instancia de los problemas electorales, por medio de una Comisión designada al efecto para abordar los conflictos que se suscitan en las mesas de votación en torno a la validez de los votos, entre otros.
- Control atribuido a un órgano jurisdiccional. En este caso, se otorgan las funciones jurisdiccionales electorales a los mismos jueces o tribunales de la jurisdicción ordinaria o del órgano judicial. Esta puede adoptar matices como el conferir a Tribunales, Cortes o Salas constitucionales este tipo de competencia; a jueces o tribunales administrativos pertenecientes al órgano judicial o jueces o tribunales electorales autónomos o pertenecientes al órgano judicial.
- Control atribuido a un órgano electoral administrativo con atribuciones jurisdiccionales. Este es el modelo adoptado por nuestro país y todos los países de Centroamérica, con algunos matices, en donde un ente autónomo de los Órganos e instituciones del Estado, desarrolla la organización de las elecciones y al mismo tiempo ejerce funciones jurisdiccionales.
- Funciones atribuidas a un órgano ah hoc provisional y transitorio (Orozco, 2017).
La decisión final sobre la validez o no de una elección ante la impugnación de los resultados, o la existencia de conflictos alrededor de la misma, es materia propia de la justicia electoral. Esta justicia electoral puede ser impartida por: “i) la misma entidad que organizó la elección ““Tribunal, Consejo, Junta, etc.-, ii) un órgano judicial de control constitucional ““Cortes, Tribunales, Cortes Supremas, Salas, etc.-, iii) un órgano de justicia administrativa ““Tribunales o juzgados contenciosos administrativos- y iv) un órgano electoral especializado distinto al que organizó las elecciones ““Tribunal, Consejo, Junta, etc..” (Orozco”¦)
En el caso de El Salvador, el TSE es la autoridad máxima por Constitución de la República y de los recursos que interpongan las partes conocerá el mismo Tribunal, ubicándose en el literal i) de la clasificación antes referida.
A juicio de quien escribe, existen otras instancias de conocimiento de los recursos en materia electoral, ya que se argumenta que en materia electoral el TSE es la única instancia.
La estructura u organigrama de la justicia electoral de nuestro país se configura desde las instancias de conocimiento inferior denominadas Juntas Receptoras de Votos que operan el día de la elección y que califican la validez de los votos en las mesas de escrutinio (art.99-112 Código Electoral), hasta la instancia intermedia denominada JEM (art.95-98 Código Electoral), y las JED (art.91-94 Código Electoral) hasta llegar a la autoridad máxima en esta materia o Tribunal Supremo Electoral.
En la jurisprudencia electoral del TSE, se ha reconocido que la última palabra el día de elección la tienen las Juntas Receptoras de Votos (JRV), con lo cual se hace un reconocimiento expreso de la función jurisdiccional de este organismo temporal. En el art.215 del Código Electoral, se reconoce la facultad del TSE, como instancia superior de resolver en el Escrutinio Final acerca de la validez de los votos impugnados ante las JRV como instancia inferior.
Las Juntas Electorales Departamentales (JED), inscriben planillas de candidatos a Concejos Municipales y conocen de los recursos de nulidad de las mismas, convirtiéndose en este caso en una primera instancia de conocimiento.
El reconocimiento de estas instancias jurisdiccionales, se deducen de las competencias que asigna la ley y de los recursos que se pueden interponer: revocatoria, revisión, apelación y nulidad (art.258 al 272 Código Electoral); algunos de los cuales, como el de apelación, solo operan en derecho procesal electoral cuando existe una instancia superior a donde se puede acudir. El art.64 literal xi regula también la competencia del TSE para: “conocer y resolver los recursos interpuestos contra resoluciones de las Juntas Electorales Departamentales”.
En otras palabras, estas instancias no solo ayudan al TSE en la administración de las elecciones, sino que también cumplen funciones jurisdiccionales en donde el TSE es la última instancia de conocimiento en la jurisdicción electoral salvadoreña, salvo el caso de violación a la misma Constitución en donde conocerá la Sala de lo Constitucional.
La excepción establecida en el párrafo anterior, señalada por el constituyente de 1983 y retomada en las reformas constitucionales de 1991, concerniente a los casos en los que conoce la Sala de lo Constitucional en materia electoral, debe entenderse como violaciones graves a derechos civiles y políticos en materia electoral, y no significa una puerta abierta para que la Sala intervenga en materia electoral en cualquier momento o por cada derecho o cualquier irregularidad.
Se añade el conocimiento en materia contencioso administrativo de temas eminentemente administrativos, no así aquellos relacionados con la función propiamente electoral de competencia privativa del TSE.
Si bien es cierto que los organismos electorales arriba señalados, tienen carácter temporal, esto último solo opera en el caso de las JRV que cumplen sus funciones administrativo jurisdiccionales exclusivamente el dia D, no sucede lo mismo con las funciones encomendadas a las JED que inician sus labores administrativo jurisdiccionales meses antes de la elección, durante la elección y continúan sus labores posterior a la misma en el escrutinio final.
Otra cosa será la discusión pendiente, acerca de la conveniencia o no de una reforma electoral que otorgue a las JED un carácter de instancia jurisdiccional permanente, que coincidiría con la reforma al Código Electoral ya aprobada (propuesta por el TSE) consistente en el cambio de perfil de sus integrantes, a quienes a partir de las elección 2018, se les exigió estudios universitarios, con el objetivo de profesionalizar las funciones que desarrollan.
Estas y otras perspectivas de análisis aquí planteadas, deberían abrir fuertes debates sobre la conveniencia o no de “judicializar la política”, la adopción de una concepción de las cosas en donde órganos judiciales deciden sobre cuestiones electorales y los órganos electorales especializados en la materia están condenados a guardar silencio.
- Concentración y desconcentración de las funciones administrativas y jurisdiccionales
Para efectos del presente artículo, denominaremos funciones concentradas, a aquellas en donde la administración electoral y funciones jurisdiccionales han sido conferidas a un solo órgano. A contrario sensu cuando estas funciones se encargan a dos o más órganos, hablaremos de “desconcentración de funciones”.
A favor de la concentración de funciones, se argumenta la necesidad de congruencia entre las funciones de la administración electoral (López Duharte y Thompson, 2017) así como el fortalecimiento institucional de los organismos electorales especializados.
Por otra parte, a favor de la desconcentración se argumenta una exigencia de imparcialidad (Tuesta Soldevilla, 2009) así como evitar la concentración de poder en un solo órgano (López Duharte y Thompson, 2017).
Respecto a las ventajas y desventajas de un modelo concentrado o desconcentrado, cada país debe aprender a leer las líneas de la mano de su realidad, en el caso salvadoreño, las funciones concentradas del TSE han garantizado la administración de 29 eventos electorales, la consolidación de la democracia, estabilidad y gobernabilidad en el país. Se añade un reconocimiento mundial en administración de procesos electorales confiables y transparentes.
Los experimentos de cambios al sistema electoral sin una planificación adecuada, han generado efectos nocivos como los ocurridos en las elecciones 2015, en donde los resultados electorales se retrasaron debido a las complejidades en los conteos y escrutinios de mesa, los cuales ya habían sido advertidos.
Una de las ventajas de un poder electoral concentrado es su unidad monolítica, que a su vez le otorga fortaleza y una adecuada sincronía que debe existir entre la organización electoral y la justicia electoral. Esto último debido a que la materia electoral es una materia especialísima en donde convergen no solo variables jurídicas, sino también variables políticas, sociales, económicas, ambientales, culturales, técnico-administrativo-tecnológicas, entre otras.
De tal suerte que, cuando el TSE administra justicia, por ejemplo, respecto a la inscripción de planillas de candidatos y conoce al mismo tiempo los recursos de nulidad que se interponen en contra de las candidaturas, debe tener muy en cuenta los plazos establecidos en la ley, que no siempre tienen una sincronía perfecta con los tiempos de la Dirección de Organización Electoral.
Lo anterior significa que, en el supuesto hipotético de establecer un Tribunal Electoral, separado del ente que administra las elecciones, además de generar problemas de fragmentación, podría ocasionar que se emitan resoluciones apegadas a los plazos que señala la ley, pero que estos plazos ya no necesariamente estén acordes con la realidad electoral, que se modifica constantemente dependiendo de las necesidades y problemas a resolver en un momento dado.
En otras palabras, debe haber plena sincronía entre lo jurisdiccional y lo administrativo, ya que puede ponerse en riesgo o suspenderse actividades neurálgicas del proceso electoral con un mal cálculo jurisdiccional; esto ya ha sucedido en otros países que tienen funciones separadas.
Por ejemplo, los procesos de inscripción de planillas y resolución de recursos de nulidad de candidaturas, están estrechamente vinculados con la impresión de papeletas y actas. Estos procesos a su vez están concatenados con el procedimiento de armado del paquete electoral. De ahí que, de la impresión de papeletas en tiempo resulta el correcto armado de paquetes electorales para luego desarrollar el delicado proceso de transporte a cada uno de los 1595 centros de votación que garantizan el derecho al sufragio activo de los electores.
Por supuesto del lado de la desconcentración se puede argumentar la imparcialidad de los jueces, con algunos matices dependiendo del modelo que se adopte. En el caso salvadoreño podríamos estar en presencia de juzgados electorales capaces de detener con sus resoluciones o interpretaciones las elecciones de un país.
Claro está que los defensores de esta postura, tendrían que promover no solo la Reforma Constitucional para partir en dos pedazos al TSE, sino también las reformas al Código Electoral para otorgarle más funciones y competencias a la entidad naciente.
No sería extraño que luego pasen al análisis de los problemas financieros o presupuestarios en donde el actual TSE ya presenta déficit debido a los exiguos presupuestos asignados y al crear un nuevo Tribunal Electoral separado, posiblemente con instancias separadas, requerirá también de un presupuesto adecuado a las nuevas funciones y competencias.
El problema de la desconcentración de las funciones administrativas de las jurisdiccionales, y la toma de decisión al respecto, es tan delicado que, la misma Corte Suprema de Justicia, a pesar de haber sometido el tema a sendas discusiones, no se ha atrevido a proponer a la Asamblea Legislativa la “desconcentración de funciones administrativas” en su propio seno, y mucho menos en todo el Órgano Judicial.
Todo ello, muy a pesar que esta entidad posee una reserva del Presupuesto General del Nación del 6%, capaz de financiar cualquier proyecto de esta naturaleza. Por de pronto guardan silencio, y desde los jueces inferiores hasta el máximo tribunal de justicia, desarrollan funciones administrativas y jurisdiccionales concentradas.
En todo caso, la decisión de concentrar o desconcentrar funciones, no debe ser una decisión que se tome desde el confort de un escritorio, sino que debe partir de una profunda reflexión de la teoría y práctica electoral acumulada en El Salvador, con la plena consciencia que cada país tiene su propia historicidad y depende de ciertas condiciones muy particulares. Es por ello que no conviene importar recetas que si bien pueden haber funcionado en otros países, no necesariamente van a funcionar en nuestro país o en toda la región centroamericana.
5. Estudio comparado de la concentración de funciones en los Organismos electorales de Centroamérica y algunos países latinoamericanos.
La administración electoral de Costa Rica, Panamá, Guatemala, Honduras, Nicaragua y El Salvador se estructuran sobre la base de un modelo concentrado de funciones administrativo-organizativas y de justicia electoral.
Las resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones de la República de Costa Rica no admiten ningún recurso, según lo estipula la Constitución costarricense en el art. 103 que a su tenor literal expresa: “Las resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones no tienen recurso, salvo la acción por prevaricato”.
En este sentido las decisiones del máximo tribunal electoral se han venido respetando y el sistema de concentración de funciones jurisdiccionales y administrativas siempre ha dado muestras de eficiencia y eficacia. Vale la pena mencionar que en Costa Rica tampoco existe el sistema de presentación de planillas en listas abiertas, ni se permite el voto cruzado y mucho menos fraccionado, por lo que la transmisión de resultados electorales resulta mucho más fácil ya que se hace por teléfono, utilizando el apoyo que brindan entidades del Estado como el ICE y RACSA.
La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, conocida como Sala Cuarta, había determinado a través de su jurisprudencia la existencia de un impedimento jurídico para conocer la conformidad de la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Elecciones establecida en la Constitución Política. De hecho, cuando se somete a consideración la “optimización de la representación” y “el voto preferente”, “las candidaturas independientes”; los magistrados respetaron el art.98 de la Constitución Política costarricense, que señala el “monopolio de los partidos políticos para la postulación de candidaturas (Voto No.456-2007), rechazando los argumentos de los peticionarios.
No puedo dejar de mencionar que en el 2015, los nuevos magistrados de la Sala Cuarta han determinado la competencia de ese órgano para revisar las reglas con valor normativo general y abstracto derivadas de la doctrina contenida en las sentencias emitidas por el Tribunal Supremo de Elecciones.
Sin embargo reconocen que el art. 10 de la Constitución les plantea inhibiciones claras al momento de resolver en materia electoral: “Corresponderá a una Sala especializada de la Corte Suprema de Justicia declarar, por mayoría absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público. No serán impugnables en esta vía los actos jurisdiccionales del Poder Judicial, la declaratoria de elección que haga el Tribunal Supremo de Elecciones y los demás que determine la ley”.
En el caso del Tribunal Electoral de la República de Panamá, quien se ha ganado un respeto internacional por la adecuada administración de las elecciones al lado del cumplimiento de sus funciones jurisdiccionales. Sobre estas últimas habría también que decir que el Tribunal Electoral de Panamá y sus magistrados y magistradas tienen competencia funcional hasta para conocer en materia penal de los delitos electorales.
El Tribunal Electoral tiene competencia exclusiva y privativa en materia electoral en cuanto a la interpretación y aplicación de la ley en esta materia. La Constitucional Política de la República de Panamá, reconoce en su art.142 esta competencia al expresar que: “Con el objeto de garantizar la libertad, honradez y eficacia del sufragio popular, se establece un tribunal autónomo e independiente, denominado Tribunal Electoral, al que se le reconoce personería jurídica, patrimonio propio y derecho de administrarlo. Este Tribunal interpretará y aplicará privativamente la Ley Electoral, dirigirá, vigilará y fiscalizará… las fases del proceso electoral”¦"
En el año 2013, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, trató de interferir en las decisiones del máximo Tribunal Electoral, admitiendo una demanda en contra de una decisión del Tribunal Electoral en donde se pedía ordenar suspender actos de propaganda electoral. La Sala Contencioso Administrativo aunque había admitido la referida demanda, más tarde reparó su decisión respetando el carácter privativo de la competencia del órgano electoral, desestimando la demanda en el 2016.
El Tribunal Supremo Electoral de la República de Guatemala, (TSE), aparece igual que en El Salvador, reconocido en la Constitución como la máxima autoridad en materia electoral con carácter de independencia y no supeditado a organismo alguno del Estado.
Pese a lo anterior, sus decisiones pueden ser controladas por la Corte Suprema de Justicia y por la Corte Constitucional. La historia electoral del vecino país, si bien reporta la intervención de la Corte Constitucional en el cuestionado caso de la habilitación para presentar candidatura para Presidente del general Efraín Ríos Mont, Ref. 1089-2003 y el rechazo de la candidatura de la señora Sandra Torres, no aparece la Corte Constitucional efectuando transformaciones al sistema electoral, ni dictando medidas durante el proceso electoral.
En igual sentido, las decisiones del Tribunal Nacional de Elecciones de la República de Honduras, han sido respetadas por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a pesar de que ésta puede intervenir en materia de amparo.
Finalmente señalar que, en el caso del Consejo Supremo Electoral de la República de Nicaragua, la constitución le confiere un rango de Órgano de Estado, al lado de los Órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial. La misma constitución le otorga competencias privativas para definir en última instancia los conflictos que surjan en los procesos electorales.
La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha determinado, a través de su jurisprudencia, que no puede conocer de las decisiones del Consejo Supremo Electoral que tienen carácter electoral. Solo puede entrar a conocer el Recurso de Amparo en contra de las resoluciones del Consejo Electoral cuando se trate de resoluciones de carácter administrativo.
Esto último, muy a pesar que el art. 268 de la Constitución nicaragí¼ense prevé que las disposiciones referidas a las competencias del Consejo: “no comprenden los recursos que ante la Corte Suprema puedan intentarse contra la aplicación de leyes inconstitucionales o contra la inscripción, para cargos electivos, de personas que no reúnan los requisitos que establece la Constitución”.
Cuadro comparativo de las funciones de los Tribunales y Consejos Electorales de Centroamérica
Al igual que los países centroamericanos, las administraciones electorales de Uruguay, Paraguay, Brasil, Bolivia y Venezuela se estructuran con base en un modelo concentrado de funciones, mientras que países como Colombia, México, República Dominicana, Chile, Ecuador y Argentina, sus administraciones electorales se estructuran con base en un modelo desconcentrado.
En ambos modelos, se presentan casos en los que las decisiones del órgano que imparte la justicia electoral pueden ser controladas por otros órganos ya sean administrativos o judiciales, pero en la mayoría de casos se respetan las decisiones y criterios emanados de la máxima autoridad en materia electoral, sean Tribunales o Consejos Electorales, en ningún caso órganos externos invaden las funciones de las autoridades electorales, sobre todo cuando está en curso y corriendo los plazos de un evento electoral.
El siguiente cuadro esquematiza los modelos aplicados en algunos países de Latinoamérica:
Cuadro comparativo de las funciones de los Tribunales y Consejos Electorales de Latinoamérica
- Ejercicio de la función jurisdiccional del TSE en datos estadísticos
Contrario a las opiniones sostenidas en los últimos días en El Salvador, el TSE ha cumplido con su función jurisdiccional, resolviendo con eficiencia un buen número de casos de los cuales las estadísticas siguientes hablan por sí mismas.
Como lo muestra el cuadro A1, de un número de 77 expedientes recibidos en las elecciones legislativas y municipales 2018, 76 expedientes fueron finalizados y solo un expediente fue remitido a la Fiscalía, no quedando ni un solo caso pendiente de resolver.
En el 2019, en el marco de la elección presidencial que acaba de finalizar, se recibieron 37 expedientes, de los cuales en lo que va del año, se han logrado finalizar un número de 19 expedientes, quedando pendientes únicamente 18 casos que se encuentran en trámite.
En términos generales, de un total de 114 expedientes procesados en los años 2018 y 2019, solo 18 casos se encuentran pendientes o en proceso de emisión de una resolución final.
Expedientes administrativos sancionadores electorales (Cuadro A1)
Al análisis anterior, hay que agregar que la mayoría de casos procesados en el 2018 y 2019, fueron iniciados de oficio por el TSE, en aras de garantizar los derechos de las partes intervinientes en el Proceso Electoral. (Ver cuadro A2).
Forma de inicio del expediente administrativo sancionador electoral (Cuadro A2)
*. El Dr. Julio Olivo Granadino, es graduado de Licenciatura en Ciencias Jurídicas por la Universidad de El Salvador. Doctor en Derecho Público y Privado por la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB), con Maestría en Educación Superior por la Universidad de El Salvador y la Universidad Autónoma de Mexico UES-UNAM. ExDecano de la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidad de El Salvador. Actualmente se desempeña como Magistrado Presidente del Tribunal Supremo Electoral y como Executive Board Member EB de la Asociación Mundial de Organismos Electorales.
