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martes, 11 de mayo del 2021

Tres puntos mejorables en la Ley de Desplazamiento Forzado

En 2017 compartimos la noticia sobre la sentencia 411 de la Sala de lo Constitucional con la doctora Elizabeth Ferris, referente internacional en la temática del desplazamiento interno. Ella comentó que la decisión de la Sala de lo Constitucional constituía en aquel momento la mejor noticia a nivel mundial en materia de protección a los derechos de las personas desplazadas. Tres años después, celebramos otro paso importante en esta materia. El 9 de enero del 2020 la Asamblea Legislativa aprobó de manera unánime la Ley Especial para la Atención y Protección Integral de Personas en condición de desplazamiento forzado interno, en cumplimiento con las obligaciones impuestas por la Sala de lo Constitucional en la referida sentencia.

El Centro Internacional de Monitoreo sobre Desplazamiento estima que en el 2019 hubieron alrededor de trescientos mil desplazamientos nuevos en el Triángulo Norte Centroamericano (Guatemala, Honduras y El Salvador). Pese a esto, el tema ha sido invisibilizado por años y por ende se encontraba ausente en las políticas públicas y presupuestos nacionales de los tres países.

La ley aprobada por la Asamblea es la primera ley especial de esta naturaleza en la región. El logro es notable en un contexto regional y mundial que apunta hacia retrocesos en las protecciones de los derechos humanos, específicamente de poblaciones migrantes y refugiadas. Con la posible ratificación de la ley por parte del Ejecutivo, el desplazamiento interno habrá sido reconocido en El Salvador por los tres órganos del Estado y constituirían pasos concretos para adecuar la legislación nacional a estándares internacionales de derechos humanos.

Hoy celebramos la valentía de las seis familias que se atrevieron a retar el Estado y a acudir a la justica presentando un recurso de amparo ante la Sala de lo Constitucional para que, según sus propias palabras, “otros miles de familias no tengan que sufrir lo que nosotros sufrimos.” La participación de las víctimas ha sido clave para impulsar el debate nacional sobre los derechos y dignidad de los que sufren la violencia directamente y las obligaciones colectivas hacia ellos.

En el caso de El Salvador, las instituciones gubernamentales manifestaron durante años una negación publica recalcitrante sobre la existencia del fenómeno de desplazamiento forzado interno por violencia. Inclusive, en el pasado reciente vimos actitudes de parte de funcionarios públicos hostiles hacia las víctimas que reclamaban justicia ante la Sala de lo Constitucional y hacia quienes abogamos por una respuesta humanitaria integral para las personas en mayor vulnerabilidad en unos de los países más violentos del mundo.

A pesar de la polarización política en el país y las polémicas en torno al tema de seguridad, fue posible construir un consenso político y responder a sus obligaciones ante la autoridad máxima de justicia, lo cual era un reclamo de las víctimas desplazamiento forzado y de la población en general (según una encuesta de la UCA en 2018, 89% de la población apoyaba la aprobación de una legislación especifica en el tema). La ley fue aprobada por todos los partidos políticos y durante la sesión legislativa varios diputados expresaron su solidaridad hacia las víctimas de desplazamiento y resaltaron la importancia del tema. El apoyo y compromiso político es un motivo de ánimo para que la ley no quede como letra muerta como otras recientes y de alta calidad en materia de derechos humanos.

La aprobación de la ley implica un avance en desmilitarización de la política de seguridad ciudadana. Aunque el actual gobierno oficialmente no reconoce el Plan El Salvador Seguro como marco referencial para su política de seguridad, dicho plan fue elaborado en un proceso participativo con consenso muy amplio entre diversos sectores de la sociedad, y estableció la atención a víctimas como un eje fundamental para una política de seguridad ciudadana integral. Los enfoques contra terrorismo y la implementación de medidas punitivas-represivas han prevalecido en el abordaje de la seguridad en todos los gobiernos desde los Acuerdos de Paz. Tales políticas represivas han dejado en abandono a las víctimas y han agudizado la desconfianza de la ciudadanía en el sistema de justicia y la capacidad en general de responder a sus necesidades.

Aún urge reconocer la centralidad de un enfoque de víctimas en las políticas de seguridad para restaurar confianza en las instancias de Estado y promover la participación y colaboración de las víctimas y la sociedad civil en un proceso para la construcción de una paz sostenible.

Durante el proceso de la elaboración de la ley, Cristosal presentó varios insumos a la asamblea, por ejemplo, la primera propuesta borrador de una ley especial de desplazamiento que catalizó el proceso y sobre la cual Cristosal presentó diferentes modificaciones a petición de la Comisión Técnica. Cristosal también se unió a un ejercicio de construcción de consenso interinstitucional que produjo y presentó ante la asamblea estándares mínimos para una ley especial sobre desplazamiento forzado. El tercer insumo importante presentado por nuestra organización fue una propuesta de financiamiento para que el Estado pudiese brindar protección y acompañamiento a las víctimas con garantías de recursos.

Consideramos que la ley aprobada cumple con los estándares mínimos; sin embargo, contiene algunas variaciones a la propuesta que presentamos como Cristosal, las cuales vale la pena mencionar con el fin de fortalecer la implementación y aportar insumos para el desarrollo del reglamento y el futuro política nacional:

1. Se eliminó el artículo que estableció protección contra la discriminación a grupos vulnerables como mujeres, niños, niñas, adolescentes y poblaciones LGBTI. Entendemos que la decisión de la comisión en eliminar ese artículo se debe a que hay diferentes normativas existentes de protección a estos grupos vulnerables. No obstante, los antecedentes de discriminación histórica y estructural contra estas generan necesidades específicas de protección cuando se encuentren en condición de desplazamiento. La Comisión técnica (creada por la ley) a cargo del monitoreo sobre la implementación de la Ley y las políticas nacionales debe retomar como labor principal el enfoque de grupos vulnerables.

2. De conformidad a la sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional, el Presupuesto Nacional debería abarcar el tema de atención a víctimas como una prioridad. La ley deja el tema de financiamiento al Presupuesto General y la decisión del Ejecutivo para asignar fondos para su implementación. A pesar de los compromisos verbales que el nuevo gobierno ha hecho para asistir a las personas desplazadas, hubo una reducción en los rubros de asistencia en el primer presupuesto del presidente Nayib Bukele. Es necesario identificar fuentes de financiamiento que den estabilidad a los programas de atención a víctimas. Consideramos urgente retomar a futuro las recomendaciones de Cristosal de establecer un impuesto sobre la venta de armas. La propuesta de financiación está basada en un estudio serio y, además, tiene sentido que los instrumentos de la violencia paguen la protección integral de las víctimas.

3. En esta misma línea, se debe evitar la tendencia de los gobiernos de la región de vincular la violencia únicamente con pandillas e invisibilizar la que es perpetrada por fuerzas de seguridad del estado u otros grupos criminales vinculados con grupos de poder que también generan desplazamientos. Es importante recordar que el caso que generó la sentencia de la Sala de lo Constitucional involucró una familia que tenía un miembro ejecutado “extrajudicialmente” por un agente de la PNC y que el caso aún se encuentra en la impunidad. Víctimas de violencia estatal y de otros grupos de crimen organizado tiene obstáculos específicos para acudir a la justicia y necesidades de protección diferentes a las víctimas de pandillas. Ya que la ley no establece esta distinción, la política nacional debería de reconocerlo y no limitar el enfoque hacia los victimarios. Es decir, las personas desplazadas por pandillas deberían ser sujetos de protección, pero también las personas víctimas de violencia por parte de agentes estatales.

La ley es clara sobre el tema de retorno; no obstante, hemos escuchado declaraciones públicas tanto de diputados y funcionarios del órgano ejecutivo que dan a entender que la prioridad radica en la atención primaria a través de alberques o acción orientada al retorno. La experiencia propia de Cristosal indica que los albergue tienen utilidad muy limitada e incluso puede ser perjudicial a la autonomía y bienestar de las víctimas si la atención no está orientada a reactivar los proyectos de vida propios de las personas lo más pronto posible. En este sentido, el peso de la política debe ser orientada a generar coordinación interinstitucional y territorial para facilitar soluciones duraderas.

En cuanto al tema de retorno, se debe tener cuidado en no perder el enfoque humanitario e instrumentalizar a las víctimas en el afán de alinear la política nacional con el Plan Control Territorial y los discursos bélicos de guerra contra las pandillas. Sin duda, el retorno a su lugar de origen es escenario de soluciones ideal; sin embargo, el retorno debe ser voluntario como dice la ley y en el contexto actual la mayoría de la población aun percibe que los afectos de acciones represivas y capturas masivas son temporales y no anulan la capacidad de los grupos criminales que les persiguen de cometer actos de violencia y atrocidades.

Las opciones de reintegración y reubicación deben ser potenciadas dentro de la política nacional de protección y asistencia y los planes de desarrollo territorial. Aunque la ley establece al Ministerio de Justicia y Seguridad como entidad rectora, la buena práctica internacional subraya que las respuestas nacionales a situaciones de desplazamiento interno deberían ser abordadas con prioridad desde todas las instancias del Estado para tener mayor capacidad de generar soluciones duraderas. Es por esta razón, que la política y actuar de la nueva institucionalidad establecida en la ley deben de crear mecanismos y recursos para articular a los diferentes actores del Estado en función de soluciones duraderas y, por otro lado, será importante que otras instancias del Estado y del Ejecutivo no vean el tema de desplazamiento como responsabilidad única del Ministerio de Justicia y Seguridad.

Es decir, que para que los objetivos de la ley se cumplan de manera exitosa, el tema de protección a víctimas y a personas desplazadas deberá ser retomado como un eje transversal en las políticas de control y desarrollo territorial. En ese sentido, el compromiso político de generar una situación integral a nivel nacional a la situación de desplazamiento representa una gran oportunidad para el Ejecutivo de articular a la cooperación internacional, actores locales, nacionales y de la sociedad civil en función del establecimiento de desarrollo territorial y sus planes de desarrollo.

La política nacional debería contemplar fondos y recursos para fortalecer comunidades y territorios de acogida, articulando acciones de instancia local y comunitarias para construir paz y promover el desarrollo con un enfoque de Derecho en ellas.

La ley y su eventual implementación no sustituyen el derecho de las personas de salir del país y solicitar asilo en el extranjero. El Gobierno de El Salvador no deberá entrar en acuerdos que perjudiquen el acceso a asilo a personas salvadoreñas o personas de otras nacionalidades que busquen la protección internacional. El Gobierno debe de liderar procesos regionales bajo el marco de protección regional y el Plan de Acción de Brasil, para aplicar los estándares regionales de protección y generar mecanismos alternativos de protección humanitaria.

La aprobación de la ley es un paso importante y representa una oportunidad para revertir esta percepción y restaurar la confianza de la población en las instituciones del Estado, pero queda mucho trabajo por hacer. Una efectiva implementación de la ley requiere de los recursos necesarios y de liderazgos sociales y políticos que promuevan la solidaridad con las víctimas de desplazamiento y movilicen a todos los sectores de la sociedad a participar en las tareas de prevención, protección y asistencia a las víctimas de las violencias que aun azotan a las poblaciones más vulnerables en el país.

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Noah Bullock
Director ejecutivo de Cristosal y columnista de ContraPunto

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