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domingo, 09 de mayo del 2021

De estructuras y capacidades

La crisis desatada por el COVID-19 ha puesto rápidamente al desnudo las debilidades estructurales del país. La inminente amenaza de un contagio masivo puso primero al centro de la agenda el sistema sanitario que, con una infraestructura de 30 hospitales nacionales y menos de cien mil profesionales o técnicos en todos los ámbitos de la salud, no estaba en absoluto preparado para tal situación. La necesidad de mejorar las condiciones de casi toda la red hospitalaria y ampliarla a la vez, previendo la situación insalvable de saturación del sistema que ya vivieron decenas de países, se volvió urgente.

Casi de inmediato se colocó en la mesa el tema educativo, que ante la necesidad de evitar aglomeraciones suspendió clases en todos los niveles. El obligatorio paso a la enseñanza virtual ha dejado más claro que nunca la brecha digital, la inexistencia de una computadora por cada estudiante, las deficiencias en conectividad y la falsedad en la lectura del nivel de tecnologización basado en el indicador de número de celulares por habitante.

El cierre paulatino de comercios y empresas puso en evidencia los insuficientes mecanismos y personal para la atención de las demandas laborales y violaciones a las leyes vigentes y disposiciones transitorias. Pocos días después la economía empezó a competir como la principal preocupación. La alta cantidad de hogares con fuentes de ingreso de supervivencia o autoempleo colocó una presión similar a las necesidades del sistema sanitario. En medio de cada área de gestión, aunque de modo invisible, ha sido evidente la debilidad en los sistemas de registro e información, muchos ni siquiera adecuados para las funciones y épocas normales, menos aún para un escenario de pandemia.

Cada medida tomada desde el gobierno central ha revelado las debilidades estructurales acumuladas por décadas. La salud, sin haberse beneficiado nunca de una reforma integral o de la conformación de un verdadero sistema integrado de salud, no ha tenido una estrategia de atención y mejora continua y sostenida. El personal no recibe un salario adecuado, ni trabaja en condiciones dignas. Los pacientes no reciben una salud de calidad y la infraestructura de los centros públicos de salud de los diferentes niveles se han encontrado en condiciones de descuido o abandono.

Similar situación ocurre con el sistema público educativo, que luego de 30 años no ha logrado estar en condición de competir con el privado, ni en términos de calidad educativa, ni de infraestructura, ni de oferta salarial o formativa de su cuerpo docente. Al igual que en salud, los esfuerzos se han limitado a programas o proyectos dirigidos a un sector específico y con una duración de un periodo gubernamental. El paso a la educación virtual que ha impuesto la pandemia no ha podido concretarse al cien por ciento y la brecha educativa se incrementa ahora más entre lo público y lo privado. Incluso dentro de lo público, como es el caso de la Universidad de El Salvador, las brechas entre estudiantes se han intensificado.

La informalidad y el empleo de supervivencia tampoco han sido objeto de una reforma económica que les motivara a pasar a la formalidad mediante políticas y programas constantes y con objetivos de largo plazo.  En síntesis, la estructura de los diferentes sistemas sobre los que se sostiene y desarrolla el país no han tenido modificaciones sustanciales en las últimas décadas y los pocos esfuerzos realizados han sido cosméticos o para favorecer a un sector en especial.

Estas débiles estructuras dejan al descubierto la contracara de la moneda: las capacidades estatales en cada una de las áreas de la gestión pública. Tradicionalmente, este factor ha sido obviado y se ha asumido que el éxito de toda política pública depende únicamente de la capacidad o característica estructural de las agencias (o instituciones) estatales, ignorando que se depende también de otros factores fuera de su alcance como los institucionales, políticos, socioculturales, económicos y organizacionales.

Múltiples poderes y fuerzas han permitido que las estructuras y capacidades en nuestro país se mantengan sin modificaciones relevantes que conllevaran a una mejora sustancial en la calidad de vida de la población. Lejos de eso, las pocas modificaciones fueron en su detrimento, como la privatización de la banca, de las pensiones, de las telecomunicaciones, la dolarización, entre las más significativas. ¿Qué intereses hubo o estuvieron ausentes para que no se diera en el país las reformas que se necesitan y veamos ahora ante el espejo, sin engaños, el grado de desprotección en el que por primera vez en siglos estamos en condiciones, casi, iguales?

Si bien hay que reconocer que los Acuerdos de Paz permitieron una reforma significativa en el sistema electoral, político y en el manejo civil de la seguridad, estas nacieron con pecados de origen al establecer su institucionalidad sobre la base de cuotas partidarias. De este modo, se impidió, de entrada, la creación de una institucionalidad profesional, técnica y objetiva, especialmente en las intuiciones referentes en materia electoral y de seguridad. El sistema político, conformado por una diversidad de instancias incluyendo las de control político, ha sido igualmente sujeto de cuotas partidarias al ser buena parte de sus titulares electos por los representantes de los partidos ante la Asamblea Legislativa, quienes han encontrado en esas elecciones una moneda valiosa de intercambio y de poder. El gobierno se convirtió en un free for all y cada necesidad de reforma estructural fue postergada, desde los temas que afectaban a un solo sector, como el transporte, hasta los más complejos como el fiscal.

Es así que el Estado y el gobierno se ha administrado bajo intereses partidarios y electorales. Al no estar la construcción del bien público como prioridad de la agenda, o en el centro de una visión compartida de país, las debilidades estructurales no solo se mantuvieron, sino que se agravaron. Algunas fueron atendidas cuando ya estaban en estado crítico, y solo por esa situación. Ninguna de las capacidades estatales fue fortalecida y casi 30 años después de la oportunidad de oro para haber construido el país que merecemos, un país en el que quepamos todos, nuestra capacidad fiscal, burocrática, coercitiva, administrativa y organizacional es sumamente baja.

Muestra de ello es el constante uso de los préstamos como recurso de financiamiento, incluso para gasto corriente. Llevar los servicios básicos, como salud, educación o transporte, a un nivel de calidad en su oferta requiere de inversiones de varios miles de millones de dólares, imposibles de cubrir sin una seria estrategia de inversión extranjera, reforma fiscal y renegociación de la deuda. La capacidad burocrática sufre golpes cada cinco años con los cambios de gobierno. La reforma a la función pública se viene “estudiando” desde el gobierno de Calderón Sol y no ha logrado aún concretarse, se han necesitado 25 años para que los diputados la consideren como parte de su análisis legislativo, asomándose ante ello los grupos e intereses que se oponen.

La capacidad coercitiva sigue descansando desde 1993, en buena medida, en el accionar de la Fuerza Armada, pese a que uno de los principales acuerdos de post guerra fue el control de la seguridad en manos de civiles. Por múltiples razones, esto no ha sido posible y no se visualiza una reforma clara que garantice disponer de un cuerpo policial debidamente formado, sin vicios de corrupción a su interior, con salarios y prestaciones justas y con un alto nivel de tecnificación para la garantía de la seguridad pública. La filosofía de la policía comunitaria no ha logrado consolidarse plenamente y eventualmente se muestra intermitente y discrecional según los mandos centrales y territoriales.

La capacidad administrativa es la más heterogénea. Con capacidades desiguales en el territorio, el gobierno central y el municipal de las últimas décadas, no han logrado llevar a las poblaciones más desfavorecidas a mejores condiciones de vida. La profesionalización en la carrera municipal aún es baja e incipiente. El acceso y provisión de los servicios es totalmente desigual en el territorio y el aumento al FODES no ha significado una mejora en este sentido. Los gobiernos municipales, salvo pocas y recientes excepciones, han funcionado con la lógica de la demanda y no de la oferta y, en tal sentido, no se han orientado a fortalecerse para poder ofrecer a la ciudadanía más y mejores servicios. El nivel de coordinación entre lo central y lo local es casi nulo y obedece principalmente al criterio de afinidad partidaria.

Pese a haber sido ejemplo mundial en materia de diálogo, la polarización ha prevalecido y se mantiene como una de las principales características de la cultura política, además del descrédito y  la desconfianza ante las instituciones, incluyendo las que conforman el sistema político, un plato que se condimenta diariamente con la crítica destructiva, la falta de empatía y la visión sesgada o unidisciplinaria. Acostumbrados a concebir al mundo solo desde una idea o principio organizador, cada vez se vuelve más urgente adquirir una visión que incorpore un tipo de pluralismo que nos permita ver el mundo y nuestra propia realidad a través de lentes múltiples.

La emergencia por el COVID-19 ha puesto a prueba la capacidad de reacción ante las debilidades estructurales y los déficits de capacidades estatales. En el aspecto de las capacidades políticas, la voluntad y el liderazgo han tomado mucha mayor importancia, pero, por el otro lado, han resultado más evidentes las contradicciones entre los órganos del Estado y sus niveles de tolerancia ante las tensiones. Los recursos financieros necesarios, al igual que en experiencias previas ante eventos naturales, han obligado al aumento de la deuda y a la reducción del presupuesto de algunas carteras del Estado, pero sin afectar a los tres poderes por igual.

La crisis nos coloca ahora ante un país y un mundo nuevo lleno de retos que podemos transformar en obstáculos o en oportunidades de cambio y crecimiento, según la visión con la que estos se aborden. Las reformas estructurales y la necesidad de fortalecer las capacidades estatales están a la vista y servidas en la mesa, constituyéndose en una oportunidad única para unir las fuerzas vivas de la sociedad, a fin de generar las reformas eternamente postergadas.

Dicen que de mañana están llenos los nunca y, mientras sigamos dejando para mañana cada reforma necesaria, nuestras capacidades estatales seguirán deteriorándose. Cada uno de los sistemas de la gestión pública, y las estructuras sobre las cuales estos se soportan, seguirán incapaces de resolver las necesidades de la población, imposibilitados de asegurar sus derechos fundamentales y limitados en poder ofrecer a las grandes mayorías una mejor calidad de vida. La necesidad de responder a la pregunta de ¿reformas y capacidades para qué? y de vernos como sociedad es, ante ello, el primer desafío.  

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Varinia Arévalo
Analista salvadoreña

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