Por José Antonio Ocampo
BOGOTÁ – Como una de las regiones más desiguales del mundo, América Latina necesita desesperadamente ingresos adicionales para resolver sus espinosos problemas económicos, sociales y ambientales. Pero la recaudación de impuestos de los países de América Latina y el Caribe (ALC) es baja, con un promedio del 21,7% del PIB en 2021, en comparación con el 34,1% de los miembros de la OCDE. ¿A qué se debe esta brecha y qué se debe hacer para cerrarla?
A nivel regional, la falta general de impuestos progresivos ciertamente influye. Pero la arquitectura fiscal internacional también tiene la culpa. Con demasiada frecuencia, las empresas multinacionales y los más ricos de nuestras sociedades pueden aprovechar las reglas para evitar pagar. La injusticia incorporada al sistema actual no sólo refleja y reproduce desigualdades, sino que también alimenta el discurso demagógico y socava la fe en el Estado de derecho.
Muchas de las normas que forman la base del sistema tributario internacional fueron elaboradas hace un siglo por países desarrollados. No sorprende, entonces, que estos países –y sus ciudadanos más ricos– sean los que más se beneficien del marco actual. Es por eso que el Grupo Africano en Naciones Unidas presentó una resolución en octubre llamando a una nueva ronda de negociaciones sobre cooperación tributaria internacional.
Este proceso podría crear reglas más equitativas que reflejen los intereses de las economías en desarrollo. Garantizar la justicia es importante, sin duda, pero también lo es dar a los gobiernos una oportunidad realista de generar ingresos suficientes para financiar el desarrollo sostenible, la acción climática y la inversión en infraestructura, así como para abordar la desigualdad social y las crisis de deudas soberanas.
Los países de ALC deberían acoger con agrado la participación de las Naciones Unidas en la configuración de la política tributaria global. Para empezar, las prolongadas negociaciones en el marco del Marco Inclusivo de la OCDE y el G20 sobre la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios (BEPS, por sus siglas en inglés) han sido decepcionantes para muchos en el Sur Global, que culpan a la falta de inclusión y al proceso defectuoso de toma de decisiones. Pocos creen que el acuerdo resultante para reformar la tributación corporativa internacional, incluso si se implementa, generará ingresos significativos y sostenibles para el mundo en desarrollo.
Las negociaciones lideradas por la ONU permitirían a los países de ALC defender sus intereses compartidos. A pesar de enfrentar desafíos comunes en lo que respecta a la tributación transfronteriza, especialmente en lo que respecta a los negocios digitales, no nos hemos reunido para idear soluciones comunes, ya sea a nivel nacional o en debates globales. Eso debe cambiar.
Como parte de este nuevo enfoque, las autoridades deben aprovechar e ir más allá de la reasignación de derechos tributarios de los países prevista en el acuerdo de la OCDE. El diseño actual, que carece de una estrategia integral y eficaz para gravar a las megacorporaciones que operan en los mercados digitales, debe reformarse para garantizar una redistribución más equitativa de estos derechos.
Lo que es aún más crucial, incluso si suficientes miembros de BEPS firman el tratado multilateral, es muy poco probable que en Estados Unidos se consiga la mayoría de dos tercios del Senado necesaria para la ratificación. Dado que muchas de las empresas tecnológicas más grandes del mundo tienen su sede en Estados Unidos, el acuerdo terminaría escrito en agua y la economía digital global seguiría sometida a impuestos insuficientes.
En el corto plazo, los países en desarrollo deberían implementar medidas unilaterales, en lugar de esperar a que otros decidan en su nombre. Esto podría significar introducir impuestos o gravámenes a los servicios digitales basados en el principio de presencia económica significativa. Si bien no se trata de una reforma integral, tales medidas (que Colombia promulgó recientemente durante mi mandato como ministro de Hacienda) garantizan que las multinacionales comiencen a pagar la parte que les corresponde de impuestos en los países donde obtienen sus ganancias.
Al mismo tiempo, el proceso de la ONU permitiría una reconsideración más amplia sobre cómo cerrar las lagunas en el sistema tributario internacional. Por ejemplo, el alcance de la reforma podría ampliarse para incluir la coordinación sobre la tributación de la riqueza individual. Un estudio reciente del Observatorio Fiscal de la UE muestra que un impuesto global sobre el patrimonio del 2% para los multimillonarios del mundo (aproximadamente 3.000 personas) recaudaría un total de 250.000 millones de dólares al año, y alrededor de 7.300 millones de dólares solo en América Latina. Si bien el marco BEPS ha normalizado la idea de una tasa impositiva mínima global para las corporaciones, las negociaciones intergubernamentales en la ONU podrían hacer lo mismo para las personas ultrarricas.
La ONU está en una posición única para abordar estas cuestiones, dada su membresía universal y su principio fundamental de igualdad soberana. La historia reciente ha demostrado que la inclusión es un requisito previo para la implementación exitosa de un sistema tributario progresivo y eficiente. Cuando una agenda de negociación se construye colectivamente, todas las partes involucradas consideran que los resultados son más legítimos, lo que a menudo conduce a un mayor cumplimiento. Además, en la ONU, los países en desarrollo están organizados en bloques de negociación, a través de los cuales obtienen más influencia para promover sus intereses.
Ninguno de los países de ALC tiene la influencia política, demográfica o económica para influir por sí solo en las negociaciones internacionales. Es por eso que Colombia, Brasil y Chile han creado la Plataforma Regional de Cooperación Tributaria de América Latina y el Caribe. Ahora debemos usar esa voz unificada para apoyar el llamado del Grupo Africano a favor de una nueva convención de la ONU más inclusiva sobre cooperación tributaria internacional.
José Antonio Ocampo, ex subsecretario general de las Naciones Unidas y ex ministro de Hacienda y Crédito Público de Colombia, es profesor de la Universidad de Columbia, miembro del Comité de Políticas de Desarrollo de las Naciones Unidas y de la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional. Es autor de Hacia la reforma del (no) sistema monetario internacional (Fondo de Cultura Económica y Banco de la República, 2021 y Oxford University Press, 2017) y coautor (con Luis Bértola ) de El desarrollo económico de América Latina desde la independencia Fondo de Cultura Económica, 2013 y Oxford University Press, 2012).
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