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Entrevista con el superintendente de Competencia, Francisco Díaz, que cuenta interesantes hallazgos en distintos rubros en El Salvador  

Por Fernando de Dios

Foto: Luis Velásquez

SAN SALVADOR – Hace unos meses impidió a la empresa del hombre más rico del mundo realizar una compra en El Salvador. Carlos Slim, dueño de América Móvil y de su filial en El Salvador, Claro, quería comprar la filial de Digicel en el país. la Superintentencia de Competencia condicionó la operación por afectar a los consumidores y ésta se detuvo.

Hace unos días se conoció que esta misma instancia había impuesto una multa de más de 1.200.000 dólares a cuatro operadoras telefónicas por pactar precios.

El titular de la institución, Francisco Díaz, explica que publicaron publicidad en la que anunciaban todas la misma tarifa, la máxima impuesta por el Estado, para la misma fecha, lo que evidenciaba un pacto entre ellas.

Son acciones que no se han dado con frecuencia en El Salvador. Es una forma de regular el mercado, algo que puede parar los pelos a los defensores a ultranza de la libertad empresarial, que en este país son muchos y tienen mucho poder mediático.

No obstante, Díaz afirma que su mandato está claro y consiste en hacer cumplir la Ley de Competencia y proteger los intereses de los consumidores, labor en la que dice tener todo el apoyo de sus superiores, incluida la Presidencia de la República.

En esta entrevista el funcionario analiza varios sectores del país que están en boca de todos, en especial el de los medicamentos, del que dice que es un “laberinto” tan intrincado que solo una ley que decididamente quiera resolverlo será  capaz de hacer que haya competencia real en el sector y por tanto bajen los precios.

Por otra parte, Díaz hace un interesante análisis de las posibilidades que una economía tan pequeña como la salvadoreña tiene de defenderse de las políticas y prácticas de grandes corporaciones transnacionales.

Para ello, dice, es necesario que se genere un debate teórico y académico capaz de configurar una adaptación del concepto de libre mercado, tendente a la concentración empresarial, y de competencia a las condiciones de países como El Salvador.

En cuanto a esta última multa que han puesto a las telefónicas, ¿cómo hace la SC para comprobar que hay una infracción?

Ese caso en particular puede decirse que es relativamente fácil, porque las mismas operadoras telefónicas publicaron en el periódico que a partir de tal fecha se iba a cobrar la misma cantidad de dinero por llamada de fijo a móvil más el IVA.

Es tan sencillo esto que incluso se le llama el cartel ingenuo, en la medida que se publicó sin medir las consecuencias que tenía la publicación. Pero no ingenuo en el sentido de que no hay un propósito. El propósito está claro; el regulador establece una tarifa máxima, lo cual significa que puede haber un juego hacia abajo, y los operadores se ponen de acuerdo para cobrar todos la máxima. Así nadie se tiene que preocupar por competir en precios, se elimina la competencia y el consumidor queda con la tarifa más alta posible.

O sea, que ustedes ven la publicación y se dan cuentan que todos van a cobrar la tarifa máxima a partir de la misma fecha. Pero uno imagina que estas empresas conocen la ley y se pueden esperar una sanción.

Yo pensaría que ese tipo de cartel ingenuo, que por eso se llama ingenuo, resulta de una falta de atención, probablemente, de empleados administrativos que sin conocer la ley hacen la publicación. Estoy seguro que los abogados habían advertido que no se podía hacer eso.

Pero no nos quedamos con eso. A partir de ahí se pide una cantidad de información a las operadoras, los contratos que habían sido firmados en el sistema que se llama CPP, que traducido al español es “paga el que llama”, y las cartas de comunicación que se habían dado entre las operadoras fijas y móviles para anunciar las tarifas. Todo eso reunido demostraba que efectivamente había un acuerdo de cobrar a partir de esa fecha la cantidad máxima permitida.

Ahí hay claramente una voluntad de fijar un precio, una tarifa. Eso es eliminar la competencia y en este caso perjudicar al consumidor colocándole el tope de precio. Estaba suficientemente demostrada la existencia de este acuerdo y resulta fácil llegar a la conclusión que deben ser sancionados. La sanción va en dos direcciones; una prohibir que se repita una práctica semejante, lo que ya está establecido en la ley; y segundo, con el proposito disuasorio, las multas a cada una de las operadoras.

¿Qué posibilidad de respuesta a estas multas tienen las operadoras?

Pueden recurrir al Consejo Directivo (de la SC) para ver si éste modifica su punto de vista. También ante la Sala de lo Constencioso Administrativo (de la Corte Suprema de Justicia), como tiene derecho todo ciudadano.

En este caso, de hecho, ya se presentaron tres recursos de revisión ante el Consejo Directivo pidiendo que modifique la resolución. Y se ha pedido por parte de otra de las operadoras una certificación de todo el expediente, lo cual indica que están preparando un recurso en la Sala de lo Contencioso Administrativo.

¿Tienen estas empresas algún otro canal de comunicación con el Consejo Directivo, aparte de esos recursos?

Felizmente, en cuanto al Consejo Directivo actual, que es por el que yo puedo hablar, no hemos tenido ese tipo de aproximaciones o de presiones. A lo sumo alguna vez alguna gente quiso averiguar los lugares de trabajo o las direcciones y con instrucciones del Consejo Directivo se negaron esas informaciones. Pero felizmente no hemos tenido ese tipo de aproximación, yo creo que porque se conoce la trayactoria de cada una de esas personas y no son presionables ni impresionables.

¿Cómo encontró la institución cuando llegó al puesto de superintendente?

Yo partiría de señalar la novedad de esta institución en el país. Tiene apenas seis años de existencia, mientras en otros países, Estados Unidos y Canadá, que son los más antiguos, esto viene de 1890, y en otros países de América Latina tienen ya por lo menos 15 años de funcionar. Entonces, primero es una novedad y en una sociedad que carece de cultura de competencia, porque las grandes empresas que ha habido en el país han tenido siempre casi el control de área en que están trabajando y no se ha dado un surgimiento de pequeñas y medianas empresas que tratan de escalar. Eso está  ocurriendo efectivamente en los últimos diez o 15 años, pero no ha dado lugar a que se desarrolle una cultura en ese sentido.

Yo a eso tendría que agregar que encontré  una institución muy bien estructurada, con un personal altamente calificado, abogados, economistas, administradores de empresas, licenciados en relaciones internaciones, de muy alta calificación y de gran probidad, con una capacidad de reserva de información como no había visto en otra institución del Estado.

Creo que lo que ha cambiado es el contexto en que se desempeña esta institución, porque en gobiernos anteriores, en la medida en que cada ministerio o cada institución descentralizada del Estado era un compromiso y un feudo de determinado sector, una indicación de política pública que pudiera lanzar la Superintendencia iba a ser ignorada o inadvertida o superada.

Ahora tenemos la ventaja de que, con todas las diferencias que hay en un gobierno plural como el que existe, todos se están moviendo en una misma dirección y se presta atención a aquellas observaciones, en este caso de la Superintendencia, sobre todo si afectan al consumidor, que es en lo que más sensibilidad hemos encontrado.

¿Esta institución no era feudo de ningún sector?

Me parece que no. Aquí se desarrolló  al surgimiento un espíritu de independencia muy fuerte, lo cual no quiere decir que no se hayan dado situaciones de presión, aunque yo no las conozco al detalle. Es sorprendente la neutralidad y la ecuanimidad con que ha actuado la superintendencia. De hecho si se revisan los estudios de mercado que ha hecho la institución  con anterioridad se pueden encontrar una cantidad de señalamientos sumamente sorprendentes. Nosotros nos hemos propuesto darlos a conocer en breve a través de una campaña de educación ciudadana. La misma ley establece como una de las responsabilidades del Consejo Directivo y del superitendente hacer una campaña de educación ciudadana que no se ha podido hacer en años anteriores por falta de recursos. En esta ocasión tuvimos un pequeño refuerzo presupuestario que va a permitir informar sobre el azúcar por ejemplo, las harinas, las petroleras.

¿Cuál fue el mandato que usted recibió cuando fue nombrado superintendente?

Se precisaba que se hiciese efectiva la normativa de competencia, es decir, que se buscase la incidencia en la mejora de las condiciones de competencia, con atención especial a lo que afecta particularmente al consumidor. Y la reiteración del respeto de la independencia con que tiene que operar una institución como ésta.

A partir de ahí es el encuentro con los mercados, que es una coyuntura cambiante, lo que va determinando nuestra actuación. Como en todo, hay una curva de aprendizaje. Un primer año en que recibimos el Consejo Directivo y un servidor esta institución, conocer su funcionamiento, sacar adelante las cosas que estaban pendientes y las que estaban rezagadas porque llegamos después de ocho meses de acefalia.

Lo que más ha llegado, con más insistencia, es tema petróleos y telefónicas. Y no hay que pensar solo en El Salvador. Hay un ajuste de esos dos mercados en el mundo. Las petroleras están vendiendo la distribución y quedándose con la extracción y la producción en bruto, incluso el refinamiento está siendo cambiado de manos. Entonces es todo un reajuste de mercado que nos ha traído varias solicitudes de concentración.

A nivel de operadoras telefónicas se produce un fenómeno de rivalidad entre ellas muy fuerte y son los nuestros, centroamericanos, mercados muy pequeños y las tecnologías muy de punta, con mucha tendencia a la concentración en muy pocos operadores. Eso se ve muy claramente en toda América Latina, menos en Estados Unidos, pero aun en Estados Unidos se está dando este tipo de disputa.

Por ejemplo el caso de la pretendida compra de T-Mobile por AT&T, con lo que se habría convertido en el segundo operador más fuerte en Estados Unidos. Entonces hubo oposición de otros operadores y de algunos fiscales de algunos estados hasta que se llegó a desistir de esa compra. En esta área el reacomodo y es rivalidad se da en todas partes y creo que los estados y las autoridades administrativas tenemos una responsabilidad grande en evitar esa concentración en la medida de las posibilidades de cada cual.

Está  claro que la concentración empresarial es una tendencia mundial que fomenta el propio modelo económico. De hecho aquí, como usted dice, éste es un mercado pequeño al que llegan transnacionales a operar en muchos casos con estrategias que son a nivel regional. Por ejemplo el caso de Claro y Digicel, que aquí la primera iba a comprar a la segunda y en otros países iba a ser al contrario. Esa responsabilidad que usted aludía también tiene que ver con la voluntad política y con la unión de voluntades. Hay gobiernos en la región que son muy aperturistas, muy neoliberales, como por ejemplo Panamá u Honduras, mientras otros no lo son tanto. ¿Cómo coordinar ese escenario para proteger a los consumidores ante empresas tan grandes?

Una preocupación personal y del Consejo ha sido constantemente señalar ese problema; el problema de economías tan pequeñas sometidas a fuerzas globales. Igual que el resto de la integración centroamericana, personalmente puedo señalar que hay debilidad en esta área. No hay realmente una conciencia de la necesidad de integrarnos, no solo a nivel de economía o político, sino en esta área en particular; integrarnos en una normativa común que nos permita evitar, hasta donde sea posible, hechos que se producen en un país y que repercuten en otro.

No estoy hablando de las autoridades de competencia de los países, las cuales sí hemos mostrado una clara conciencia de esta necesidad y un claro propósito de integrarnos. Muestra de ello es que ya se está haciendo un esfuerzo en esta dirección. Pero para que eso pase a ser una política asumida por los estados, y luego aprobada por las asambleas de cada uno de los estados, creo que nos queda todavía un buen trecho por caminar.

No es una prioridad para la integración regional.

Correcto. Sin embargo yo creo que poco a poco se van a ir dando muestras muy claras de la necesidad de esta integración. Hay ya algunos estudios en curso, como el de fetilizantes por ejemplo, en el que se muestra muy claramente cómo se utilizan las fronteras para evadir aduanas, para evadir impuestos, etcétera. Y eso es algo que toca muy de cerca a los ministerios de Hacienda. Hay otros estudios sobre medicamentos, pero… bueno, sí, necesitamos algo más de tiempo.

Ahora que se refiere al tema de los medicamentos, un rubro tan sensible, y un mercado con evidentes disfunciones, los altos precios que hay en el país hacen pensar que hay al menos algún problema de competencia. ¿Tienen algún diagnóstico sobre este mercado?

Es un tema bastante complicado. Es el tema en el que primero que en ningún otro este Consejo Directivo se pronunció. Coincidió que comenzamos en marzo (de 2010) y para el mes de abril y mayo estaba la discusión sobre la Ley de Medicamentos muy intensa en la Asamblea. Entonces fue el primer tema sobre el cual el Consejo Directivo tomó una posición. Y una posición muy clara y muy novedosa, porque se partió de la Constitución.

Partimos de señalar que el derecho a la salud es un derecho humano reconocido por la Declaración Universal (de Derechos Humanos de la ONU) y por la Constitución de la República; y que el medicamento es un producto absolutamente necesario para la conservación de ese bien público, como lo llama la Constitución; y que en consecuencia no se puede concebir el medicamento como cualquier otro en el mercado, como chicles o chocolates. A partir de ahí asumimos que en esta materia, si fuesen necesarias medidas de regulación de precios, podrían y deberían tomarse, como existen en México o en España, que son dos países de referencia en este ámbito de la competencia.

El otro punto es que en esa posición se tomó todos los estudios preexistentes, uno local, uno regional, tres más que no son desde la perspectiva de competencia pero que tienen aportes científicos, y dos opiniones que había lanzado la Superintendencia. En una matriz comparativa buscamos identificar las coincidencias y encontramos nueve barreras escandalosamente altas a la competencia, que crean una imbricación que es lo que permite ese mercado tan absolutamente desordenado y con precios tan elevados y con cosas tan increíbles como saber de antemano que uno va a una farmacia y el precio depende de si se paga el medicamento en efectivo o con esta o la otra tarjeta.

Es un laberinto de normas en las cuales resaltan algunas muy fuertes. Por ejemplo, la imposibilidad de tener licencias obligatorias. Es decir, de acuerdo a lo acordado en la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Economíco) si después de intentar un entendimiento comercial razonable, por un tiempo razonable, con el distribuidor exclusivo de un medicamento no se puede llegar a eso, el Estado puede dar una licencia para autorizar a otro operador que lo pueda importar de un país tercero que tenga sus normas de competencia y su respeto a las leyes de propiedad intelectual, a menor precio. Eso aquí en El Salvador solo se puede hacer en situación de emergencia nacional, con autorización de un juez y por el tiempo que dure la emergencia. En otras palabras, no se puede hacer.

Al ver todas estas cuestiones en conjunto uno se da cuenta que eso es impenetrable a menos que una ley que tenga el propósito de ir desarticulando poquito a poquito esta cuestión lo haga.

O sea, que son una serie de nudos que hay que ir desatando.

Exacto. Otro problema es la composición de los dos organismos que regulan los medicamentos; el Consejo Superior de Salud Pública y la Junta de Vigilancia de la Profesión Químico-Farmacéutica. Ahí lo menos que se puede hacer es establecer inhabilidades para que aquellas personas que están vinculadas a la producción, a la distribución, al comercio de medicamentos, no puedan formar parte de estos organismos.

Pero es que es justamente lo contrario, porque son ellos los que los controlan. Por otra parte, es un mercado que claramente tiene nexos políticos, como otros mercados. Usted hablaba antes de los fetilizantes, un mercado también muy concentrado, con un círculo de dependencia en lo referente a las semillas, los abonos, los herbicidas, etcétera. ¿Tienen un diagnóstico de este mercado?

Incluso hay tipos de semillas que luego exigen un determinado tipo de fertilizantes. Ese es uno de los esfuerzos que estamos emprendiendo a partir de este año. Porque la Superintendencia sí se había ocupado de ciertos tipos productos emblemáticos, de granos y materia prima básica para la alimentación, pero no se había enfocado sobre el problema de la canasta básica, los granos básicos como tal. Pero lo vamos a hacer y de hecho el nuevo personal de economistas es gente que tiene conocimiento del sector agropecuario, que es un mundo en sí mismo y que es necesario conocerlo.

Otra preocupación que vamos a abordar es elaborar un mapa de los mercados en El Salvador, que es un trabajo que no se ha hecho. Se han hecho investigaciones sectoriales pero no una que nos pueda dar visión sobre los mercados por zonas en el País, por tamaño de empresas, por tipos de productos. Es otro de los esfuerzos que estamos emprendiendo.

Hay quien estudia estos temas, como por ejemplo el Centro para la Defensa del Consumidor, que sostiene que en general hay una estructura predominantemente oligopólica en los mercados de El Salvador. ¿Tienen idenficado un patrón sobre el que se ha configurado ese tipo de mercado oligopólico y por dónde atacarlo?

No, eso es lo que esperamos a partir de este mapa de mercados. Es algo que efectivamente no se ha hecho. Yo diría que hasta el momento se ha ido reaccionando a las situaciones de mercado pero no se ha hecho todavía un enfoque de conocimiento global de mercados para ver dónde se debe incidir más.

Pero yo diría que hay que tener cuidado cuando hablamos de oligopolios, duopolios o monopolios en nuestros países. Porque, como decíamos anteriormente, es inocultable la existencia de tales, muy claro en la historia de El Salvador, pero hoy, con economías tan pequeñas y con desarrollos tecnológicos tan elevados en la industria, en la comercialización, en las comunicaciones, en todo, es muy fácil que una, dos o tres empresas tengan la capacidad de servir todo el mercado. Esa es una realidad económica que debemos entender las economías pequeñas y tenemos que producir nuestra propia concepción del derecho de competencia. Porque el derecho de competencia ha nacido en los países desarrollados, no en las economías medianas ni pequeñas. Tenemos que hacer un esfuerzo intelectual y académico de adecuación; cómo afrontar esas situaciones que en otras partes pueden ser excepcionales pero aquí se vuelven una realidad cotidiana.

Pero claro, también hay una gran apertura económica. ¿Cree usted que el Estado debería incentivar la industria local para mejorar su desempeño competitivo frente a las transnacionales? Porque en realidad lo que se hace es lo contrario, precisamente se dan incentivos fiscales a las transnacionales.

Pero algo se está haciendo. Por ejemplo, la LACAP (Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública) introdujo una modificación importante a favor justamente de dar una cierta preferencia a las medianas y pequeñas empresas, al establecer que el 12 por ciento del presupuesto de todas las instituciones del Estado debe gastarse con ellas. No es un paso estratégico fundamental pero es un paso importante. Nosotros por ejemplo, con nuestro pequeño presupuesto hemos hecho ya un esfuerzo por acoplarnos a eso, lo cual ha significado, por ejemplo que la papelería, la gasolina, ya no se compren a transnacionales sino a empresas locales.

Eso, si se aplicase ya por los ministerios que tienen grandes compras, ya impactaría el mercado.

Es un paso hacia adelante. Yo creo que hace falta más.

¿Por ejemplo?

Por ejemplo en el área de todos los productos de la canasta básica y la comercialización de productos cotidianos de supermercados. La extensión de las grandes cadenas alimenticias, en las ciudades grandes es hasta cierto punto comprensible que hayan ido sustituyendo los mercados tradicionales; pero en las ciudades pequeñas es clarísimo cómo más que el mercado local del fin de semana, las tiendas que antes le servían al usuario van siendo desplazadas porque hay alguien que se instala con economías de escala que le permiten bajar precios. Claro, puede decirse que eso favorece al consumidor. Tal vez sí, tal vez no. Ahí es donde hay que entrar al detalle. Porque por ejemplo antes el consumidor en esas tiendas tenía la posibilidad del fiado.

Es sumamente complejo el tema. Yo creo que hemos utilizado, y yo mismo puedo atribuirme esa falla personalmente, con mucha facilidad la crítica al oligopolio sin pensar antes en todas estas realidades económicas.

Ahora que habla del tema de los supermercados, se ha planteado la compra de la cadena Europa por Súper Selectos. ¿Están estudiando este asunto? Porque también es un sector con pocos operadores.

Sí, porque todas las fusiones a partir de un cierto umbral de valor deben ser autorizadas y efecitvamente ya presentaron la solicitud para poder hacer esta compra. Es cierto, hay muy pocos operadores, pero también hay que señalar que almacenes Europa comparativamente no es un gran operador, su porción de mercado es reducida. Entonces no se ve que causaría un impacto muy grande.

Entonces van a quedar dos operadores, es decir, Súper Selectos y Wall Mart.

Pero es que así estamos, es la realidad.

Volviendo a un ámbito más teórico, lo que se constata es que en estas economías pequeñas como la de El Salvador, a lo que lleva el vigente modelo de mercado libre es a esta situación. ¿No habría que adaptar el concepto de libre mercado teniendo en cuenta esa realidad?

Es que eso es lo que yo quise decir antes, realmente, por eso hablaba de derecho de competencia, no estrictamente de ley de competencia. Yo creo que las economías de nuestros países deben plantearse los problemas de esta forma. Su tamaño en relación al de otras economías y cómo defender lo local. No tengo yo la respuesta, ciertamente. Lo que no me cabe duda es que ésa es una tarea que está pendiente y que cuanto más nos tardemos, peor.

Me preocupa mucho que estas cosas no se tengan suficientemente en mente cuando se piensa en la inversión y en aras de la sacrosanta inversión se esté dispuesto a sacrificar casi cualquier cosa. Se dice constantemente que la inversión extranjera es absolutamente necesaria, y estamos de acuerdo. Pero, ¿eso significa que la inversión extranjera debe tener toda la libertad y permitirle cualquier tipo de actuación y dejarla pasar? Yo diría que no. Sobre todo cuando la inversión no es realmente inversión.

Por ejemplo, un salvadoreño que vive en Los Ángeles vende una casa en la colonia Miramonte de San Salvador a otro salvadoreño que vive en Los Ángeles y usan la chequera norteamericana; ¿cuál inversión ha habido en el país? Entonces, cuando aquí se da una operación entre transnacionales, ¿dónde está la inversión? No está. Pero la prensa lo presenta, y mucha gente lo asimila así, como que se está impidiendo la inversión extranjera, que fue la crítica que se nos hizo precisamente al condicionamiento del caso Claro-Digicel.

Me llamó  la atención en la rueda de prensa que usted dio para explicar esa resolución que había periodistas que parecían los abogados defensores de las empresas. Más o menos estaban contra su decisión porque supone regulación, pero se podría decir que ustedes aplicaron la ley vigente en ese caso.

Y otra cosa es la total incomprensión del sistema de libre competencia, que para el que está compenetrado en este sistema económico debería ser lo que más le interesa.

Decía usted que van a iniciar una campaña de difusión, es bien importante hacer ver estas cuestiones. Imagino que ése es el objetivo básico de la campaña.

Obviamente, el principal objetivo es desarrollar cultura de competencia. También significa que la gente que está siendo afectada sepa cómo reaccionar y cómo presentar una denuncia. Y también poder presentar las situaciones extremas que han sido estudiadas ya y que se han ido acumulando en el cajón de los recuerdos.